Luận văn Quản lý nhà nước về hộ tịch - Lý luận, thực trạng và phương hướng đổi mới

Nội dung tài liệu: Luận văn Quản lý nhà nước về hộ tịch - Lý luận, thực trạng và phương hướng đổi mới

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM TRỌNG CƯỜNG Quản lý nhà nước về hộ tịch - Lý luận, thực trạng và phương hướng đổi mới LUẬN VĂN THẠC SĨ LÍ LUẬN NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP QUYỀN HÀ NỘI, 2003
2. LỜI NÓI ĐẦU Quản lý dân cư là một trong những lĩnh vực trọng yếu của nền hành chính mà mọi quốc gia, dù ở bất kỳ chế độ chính trị nào với trình độ phát triển nào cũng đều quan tâm. Để quản lý dân cư, mỗi quốc gia có những phương thức quản lý khác nhau nhưng đều hướng đến mục đích quản lý một cách đầy đủ, kịp thời, chính xác các dữ liệu về đặc điểm nhân thân cơ bản của từng công dân. Ở nước ta, quản lý hộ tịch được xác định là khâu trung tâm của toàn bộ hoạt động quản lý dân cư. Quản lý hộ tịch tốt là cơ sở để Nhà nước hoạch định các chính sách phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và tổ chức thực hiện có hiệu quả các chính sách đó. Mặt khác, thông qua quản lý hộ tịch Nhà nước mới có thể bảo vệ một cách tốt nhất những quyền nhân thân cơ bản của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp và Bộ luật Dân sự. Đăng ký hộ tịch là hoạt động thể hiện một cách tập trung, sinh động mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân. Ở phương diện này có thể thấy quản lý hộ tịch là một lĩnh vực hoạt động thể hiện sâu sắc chức năng xã hội của Nhà nước. Song hành cùng quá trình hình thành và phát triển của nền hành chính quốc gia, đến nay hoạt động quản lý hộ tịch ở nước ta đã trải qua hơn 50 năm phát triển. Tuy nhiên, do bị chi phối bởi nhiều yếu tố khách quan và chủ quan như: đặc điểm lịch sử, truyền thống, tập quán, chế độ chính trị, pháp lý, trình độ phát triển kinh tế - văn hoá - xã hội - khoa học - công nghệ, nhận thức của người dân... nên hiện nay lĩnh vực quản lý hộ tịch của nước ta còn nhiều điểm bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu bức xúc mà thực tiễn của sự nghiệp xây dựng nền một hành chính phục vụ năng động, hiệu quả, hiện đại đã và đang đặt ra. Nguyên nhân cơ bản của tình trạng nói trên là do pháp luật về quản lý hộ tịch của nước ta còn chậm đổi mới, cơ chế hoạt động còn nhiều bất hợp lý, nhiều quy định vẫn mang nặng dấu ấn của cơ chế hành chính quan liêu, lạc hậu. 3
3. Sau hơn 15 năm thực hiện công cuộc đổi mới, hiện nay đất nước đang bước vào một giai đoạn phát triển mới mà trong đó, vấn đề xây dựng một nền hành chính dân chủ, hiệu quả, hiện đại đang đặt ra hết sức cấp thiết. Trong bối cảnh đó, công tác quản lý nhà nước trên lĩnh vực hộ tịch – một lĩnh vực quản lý xã hội có khách thể quản lý hết sức rộng lớn và phức tạp cũng đang được đặt trước những yêu cầu đổi mới mạnh mẽ cả về nhận thức cũng như thực tiễn hoạt động. Để có thể xác định những giải pháp hữu hiệu nhằm đổi mới, nâng cao hiệu quả của công tác quản lý hộ tịch, việc nghiên cứu lịch sử, tổng kết thực tiễn, xây dựng lý luận về lĩnh vực khoa học pháp lý này có vai trò hết sức quan trọng.Với nhận thức như vậy, chúng tôi đã lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước về hộ tịch - lý luận, thực trạng và phương hướng đổi mới” làm đề tài nghiên cứu luận văn Cao học Luật của mình. Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, luận văn này hướng đến việc trình bày quan điểm, nhận thức của tác giả xung quanh các vấn đề lý luận cơ bản của quản lý hộ tịch, dựng lên bức tranh về lịch sử phát triển cũng như thực trạng quản lý hộ tịch ở Việt Nam để từ đó có được những đánh giá khách quan làm cơ sở đi đến các kiến nghị khoa học nhằm đổi mới mạnh mẽ và đúng hướng lĩnh vực quản lý nhà nước này. Để đạt được mục đích nghiên cứu đó trên cả phương diện lý luận và thực tiễn, trong quá trình nghiên cứu tác giả cũng sử dụng các phương pháp nghiên cứu phù hợp như: phương pháp lịch sử, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh luật... Về bố cục, luận văn được trình bày với kết cấu gồm lời nói đầu, ba chương, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Từ giác độ tiếp cận của khoa học pháp lý, có thể nói đây là đề tài còn mới mẻ và thiếu sự định hình về mặt lý luận. Bởi vậy, trong quá trình tổ chức nghiên cứu mặc dù tác giả cố gắng sưu tầm, nghiên cứu một cách có hệ thống các tài liệu có liên quan cũng như thực tiễn hoạt động quản lý hộ tịch nhưng 4
4. chắc chắn nội dung, bố cục cũng như cách thức trình bày công trình này không tránh khỏi những sơ xuất và khiếm khuyết. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của một luận văn Cao học, chúng tôi chỉ mong muốn đóng góp thêm một tiếng nói nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả quản lý hộ tịch của Nhà nước ta. 5
5. CHƢƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ HỘ TỊCH I.1. KHÁI NIỆM HỘ TỊCH Trước hết cần khẳng định việc tìm hiểu, xây dựng về mặt khoa học nội hàm của khái niệm hộ tịch là vấn đề có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Để làm rõ khái niệm này, theo chúng tôi cần tìm hiểu nó theo các chiều cạnh dưới đây: Thứ nhất, cần tìm hiểu ngữ nghĩa của từ “hộ tịch” từ góc độ ngôn ngữ học; Thứ hai, nghiên cứu khái niệm “hộ tịch” với tính cách là một khái niệm khoa học pháp lý và quản lý. Để làm rõ được khái niệm này, cần có sự so sánh, tìm hiểu những cách quan niệm khác nhau ở trong nước cũng như những khái niệm tương ứng của khoa học pháp lý nước ngoài; đồng thời cũng cần có sự so sánh, phân biệt giữa khái niệm “hộ tịch” với khái niệm “hộ khẩu” – vốn là những khái niệm hiện nay thường bị sử dụng nhầm lẫn với nhau rất phổ biến. Về mặt ngôn ngữ, “hộ tịch” là một từ ghép gốc Hán chính phụ, được ghép bởi hai thành tố “hộ” và “tịch”, trong đó “tịch” là thành tố chính. Xét về mặt từ loại thì đây là một danh từ thuộc nhóm danh từ chỉ khái niệm trừu tượng [2, tr.211]. Nếu tìm hiểu riêng rẽ từng thành tố thì có thể thấy các từ điển tiếng Việt hiện nay khá thống nhất cách hiểu về từng từ đơn này. Theo đó, từ “hộ” – khi sử dụng là danh từ có nhiều nghĩa khác nhau nhưng trong đó có một nghĩa là “đơn vị để quản lý dân số, gồm những người cùng ăn ở với nhau”. Tương tự, từ “tịch” có nghĩa là “sổ sách” hoặc “là sổ sách đăng ký quan hệ lệ thuộc”. Tuy nhiên việc tổ hợp hai từ đơn này thành từ danh từ “hộ tịch” lại là một trường hợp rất đặc biệt về mặt ngôn ngữ, và được sử dụng với 6
6. thuộc tính là kết hợp hạn chế (hạn chế về việc sử dụng và khả năng tổ hợp của từ ngữ) [36, tr.9]. Chính do tính chất đặc biệt ấy nên hiện nay, nếu khảo cứu qua các từ điển tiếng Việt thì có thể thấy có rất nhiều cách giải nghĩa từ “hộ tịch” rất khác nhau. Dưới đây là một số ví dụ: “Hộ tịch: sổ của cơ quan dân chính đăng ký cư dân trong địa phương mình theo từng hộ” (Từ điển tiếng Việt – Hoàng Phê chủ biên, in lần thứ năm, NXB Đà Nẵng, 1998); “Hộ tịch: Các sự kiện trong đời sống của một người thuộc sự quản lý của pháp luật” (Đại từ điển Tiếng Việt, Nguyễn Như Ý chủ biên, NXB Văn hoá - Thông tin, 1998); “Hộ tịch: Các sự kiện trong đời sống của một người thuộc sự quản lý của pháp luật (khai sinh, khai tử, kết hôn, tiền án, tiền sự, nhân khẩu) (Từ điển Hán cổ Trung Quốc); “Hộ tịch: quyền cư trú, được chính quyền công nhận của một người tại nơi mình ở thường xuyên, của những người thường trú thuộc cùng một hộ, do chính quyền cấp cho từng hộ để xuất trình khi cần” (Từ điển tường giải và liên tưởng tiếng Việt, Nguyễn Văn Đạm, NXB Văn hoá Thông tin, 1993); “Hộ tịch: Quyển sổ ghi chép tên tuổi, quê quán, nghề nghiệp của mọi người trong một địa phương” (Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nguyễn Lân chủ biên, NXB TP. Hồ Chí Minh, 2000); “Hộ tịch: Sổ hộ khẩu do chính quyền địa phương cấp” (Từ điển Hán Việt, Phan Văn Các chủ biên, NXB TP. Hồ Chí Minh); Trên đây là ví dụ về một số cách giải nghĩa thuật ngữ “hộ tịch” từ góc độ ngôn ngữ học. Qua những ví dụ này, có thể đi đến nhận xét sau đây: Những cách giải nghĩa về từ “hộ tịch” hiện nay rất thiếu thống nhất, trong đó có thể 7
7. thấy cách giải nghĩa của tác giả Nguyễn Văn Đạm trong “Từ điển tường giải và liên tưởng tiếng Việt” và cách giải nghĩa của tác giả Phan Văn Các trong “Từ điển Hán Việt” thể hiện sự nhầm lẫn cơ bản giữa hai khái niệm hộ tịch và hộ khẩu. Điều này phản ánh sâu sắc một thực tế là sự nhầm lẫn giữa hai khái niệm “hộ tịch” và “hộ khẩu” trong nhận thức xã hội khá phổ biến. Xét từ khía cạnh là một khái niệm pháp lý, khái niệm “hộ tịch” cũng là một trường hợp rất đặc biệt trong hệ thống khái niệm pháp lý tiếng Việt. Bản thân khái niệm này hoàn toàn không dễ định nghĩa, điều đó cũng có nghĩa là việc sử dụng nó không thuận tiện theo nguyên tắc sử dụng ngôn ngữ khi xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế đã từng có những cuộc thảo luận trong giới chuyên môn về việc thay thế khái niệm này bằng một khái niệm khác thông dụng hơn, dễ hiểu hơn. Tuy nhiên, do khái niệm “hộ tịch”chứa đựng trong nó yếu tố truyền thống, lịch sử và đã là một khái niệm có tính chất phổ thông, ăn sâu trong nhận thức nhân dân nên giải pháp đi tìm khái niệm Việt hoá thay thế nó không được lựa chọn, thay vào đó, các nhà xây dựng pháp luật đã dung hoà bằng giải pháp mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho phép, đó là sử dụng nó với tư cách là một thuật ngữ chuyên môn và định nghĩa nó trong văn bản. Để làm rõ các chiều cạnh pháp lý của khái niệm này, dưới đây chúng tôi xin trình bày những tìm hiểu của mình về những cách định nghĩa khác nhau của khoa học pháp lý nước ta qua các thời kỳ, cũng như những cách định nghĩa tham khảo từ khoa học pháp lý nước ngoài. Việc tìm hiểu những quan niệm khác nhau về khái niệm này có ý nghĩa hết sức quan trọng bởi vì theo quan điểm của chúng tôi, chỉ có thể xây dựng một định nghĩa mới về “hộ tịch” và định nghĩa này chỉ được chấp nhận khi nó tiếp thu, phản ánh được những khía cạnh truyền thống, đồng thời, cũng tiệm cận với quan điểm, xu hướng của khoa học pháp lý hiện đại. 8
8. Quan niệm của các luật gia Việt Nam thời kỳ trước 1975 Ở nước ta, khái niệm “hộ tịch” lần đầu tiên được định nghĩa trong các giáo trình giảng dạy của Đại học Luật khoa Sài Gòn dưới chế độ Việt Nam Cộng hoà, trong đó nổi lên quan điểm của một số tác giả sau: Tác giả Phan Văn Thiết có thể coi là người đầu tiên trình bày quan niệm “hộ tịch” trong cuốn tài liệu chuyên khảo xuất bản năm 1958 như sau: “Hộ tịch – còn gọi là nhân thế bộ – là cách sinh hợp pháp của một công dân trong gia đình và trong xã hội. Hộ tịch căn cứ vào ba hiện tượng quan trọng nhất của con người: sinh, giá thú và tử ” (Phan Văn Thiết, Hộ tịch chỉ nam, Tủ sách phổ thông, in lần thứ nhất, 1958) Các tác giả Vũ Văn Mẫu – Lê Đình Chân lại trình bày một định nghĩa khác về khái niệm “hộ tịch”: “Hộ tịch là sổ biên chép các việc liên hệ đến các người trong nhà. Hộ tịch gồm ba sổ để ghi chép các sự khai giá thú, khai sinh và khai tử” (Vũ Văn Mẫu, Lê Đình Chân – Danh từ và tài liệu Dân luật và Hiến luật, Tủ sách Đại học Sài Gòn, 1968) Tác giả Trần Thúc Linh, người đã dày công biên soạn cuốn “Danh từ pháp luật lược giải” – vốn được đánh giá là một trong những từ điển chuyên ngành pháp lý đầu tiên được biên soạn một cách khá kỹ lưỡng, toàn diện không đưa ra định nghĩa về khái niệm “hộ tịch” mà chỉ đưa ra định nghĩa về khái niệm “chứng thư hộ tịch”. Tuy nhiên, khái niệm “chứng thư hộ tịch” của Trần Thúc linh đã hàm chứa trong nói khái niệm về “hộ tịch”: “Chứng thư hộ tịch là những giấy tờ công chứng dùng để chứng minh một cách chính xác thân trạng người ta như ngày tháng sanh, tử, giá thú, họ 9
9. tên, con trai con gái, con chính thức hay con tư sanh, tư cách vợ chồng... tóm lại tình trạng xã hội của con người từ lúc sinh ra đến khi chết. Các sổ sách hộ tịch ghi lại mọi việc sanh, tử, giá thú và các việc thay đổi về thân trạng người ta (nhìn nhận con ngoại hôn, chính thức hoá con tư sinh, khước từ phụ hệ, ly thân...” (Trần Thúc Linh, Danh từ pháp luật lược giải, Nhà sách Khai trí, Sài Gòn, 1965, tr.42). Nhìn một cách tổng quát có thể thấy các luật gia thời kỳ trước 1975 tuy đưa ra những cách định nghĩa khác nhau về khái niệm hộ tịch nhưng trong những cách định nghĩa này đều chỉ ra những dấu hiệu đặc trưng của hộ tịch: - Là sổ ghi chép các quan hệ gia đình của một người; - Các quan hệ gia đình thuộc phạm vi quan tâm của hộ tịch phải là những quan hệ phát sinh trên cơ sở 3 sự kiện quan trọng trong cuộc đời mỗi con người, đó là sự kiện sinh, hôn nhân và tử; 1.2.2. Quan niệm của khoa học pháp lý nước ngoài Từ góc độ so sánh luật, qua tham khảo một số tài liệu pháp lý nước ngoài có thể thấy trong khoa học pháp lý một số nước cũng có những khái niệm tương đương với khái niệm “hộ tịch” trong tiếng Việt, đó là “civil registration” (tiếng Anh), “registre d‟etat civil” (tiếng Pháp), “personenstandsregister” (tiếng Đức). Về mặt ngôn ngữ, ba khái niệm trong ba hệ ngôn ngữ nói trên đều có thể chuyển nghĩa sang tiếng Việt là “đăng ký tình trạng dân sự của cá nhân”. Trong khoa học pháp lý của Pháp và Đức, khái niệm này gắn liền với khái niệm “thân trạng”, được hiểu là “căn cước dân sự của cá nhân” (tiếng Pháp: état des personnes; tiếng Đức: personenstand). Như vậy, có thể thấy giữa từ “hộ tịch” đựơc sử dụng trong các văn bản pháp luật của nước ta với các khái niệm nước ngoài nói trên đều có sự tương 10
10. đồng về ngữ nghĩa. Với tính cách là một thuật ngữ pháp lý, khái niệm hộ tịch được định nghĩa trong một số tài liệu pháp lý nước ngoài như sau: Trong tiếng Anh, khái niệm “Civil Registration” được hiểu là “Việc đăng ký đúng hạn các sự kiện sinh, tử , kết hôn với chính quyền trong thời hạn quy định” [40, tr.69]. Trong tiếng Đức, khái niệm “personenstandsregister” được hiểu là “việc đăng ký công về tình trạng dân sự của mỗi cá nhân được thực hiện bởi các cơ quan hộ tịch” [42, tr.1340]. Trong Bộ luật Dân sự của Cộng hoà Pháp, chế định hộ tịch là một trong những chế định hết sức quan trọng. Tuy nhiên luật dân sự Pháp không đưa ra khái niệm về hộ tịch mà chỉ đưa ra khái niệm chứng thư hộ tịch. Khái niệm “civil registration” được Liên Hiệp quốc định nghĩa trong tài liệu “Principles and recommendation for a Vital Statistics System” xuất bản năm 2001 như sau: “Đăng ký hộ tịch là việc ghi nhớ liên tục, thường xuyên, bắt buộc và toàn bộ các sự kiện và đặc điểm về sự tồn tại và tình trạng dân sự của mỗi cá nhân liên quan đến dân số được quy định bởi sắc lệnh, luật hoặc điều lệ phù hợp với yêu cầu của pháp luật mỗi quốc gia”[41, tr.52]. Khái niệm “hộ tịch” và “đăng ký hộ tịch” ở nước ta hiện nay Theo quy định tại Điều 1, Nghị định 83/1998/NĐ-CP của Chính phủ ngày 10/10/1998 về đăng ký hộ tịch thì “Hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết”. Tuy nhiên đi kèm với khái niệm “hộ tịch”, Nghị định 83/1998/NĐ-CP còn nêu ra khái niệm “đăng ký hộ tịch” mà theo quan điểm của chúng tôi, không thể tách biệt khái niệm “hộ tịch” với khái niệm “đăng ký hộ tịch”. Khái niệm “đăng ký hộ tịch” được định nghĩa như sau: 11