Luận văn Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Nội dung tài liệu: Luận văn Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ THU THỦY Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường / \c Trần Thị Lâm Thi ; Nghd. : TS. Hoàng Thị Kim Quế LUẬN VĂN THẠC SĨ LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT HÀ NỘI, 2003
2. 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Môi trƣờng hiện nay đang là vấn đề nóng bỏng của mọi quốc gia, dù đó là quốc gia phát triển hay là quốc gia đang phát triển. Sự ô nhiễm, suy thoái và những sự cố môi trƣờng diễn ra ngày càng nghiêm trọng và trở thành vấn đề lớn thách thức nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam. Chính vì vậy, bảo vệ môi trƣờng đã trở thành một vấn đề trọng yếu của toàn cầu và đang đƣợc nhiều quốc gia trên thế giới đặt thành quốc sách. Bảo vệ môi trƣờng gắn liền với sự phát triển bền vững đã trở thành một nội dung quan trọng của các chiến lƣợc và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của mọi quốc gia. Ở Việt nam, bảo vệ môi trƣờng ngày nay đã trở thành một trong những chính sách quan trọng của Đảng và Nhà nƣớc ta. Bằng những biện pháp và chính sách khác nhau, Nhà nƣớc ta đang can thiệp mạnh mẽ vào các hoạt động của cá nhân, tổ chức trong xã hội để bảo vệ môi trƣờng, ngăn chặn các hành vi gây ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trƣờng. Trong những biện pháp mà nhà nƣớc sử dụng, pháp luật đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Sự xuất hiện và vai trò ngày càng tăng của các quy định pháp luật về môi trƣờng kể từ khi đất nƣớc chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng là biểu hiện rõ nét về sự cấp bách của vấn đề môi trƣờng. Luật môi trƣờng là một lĩnh vực rất mới trong hệ thống pháp luật Việt Nam cũng nhƣ nhiều nƣớc đang phát triển khác trên thế giới. Do đó, vấn đề xử phạt đối với những hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng cũng mới đƣợc quy định trong hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trƣờng. Có thể kể đến một số văn bản quan trọng nhƣ: Luật bảo vệ môi trƣờng năm 1993, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, Nghị định 26/NĐ-CP năm 1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng... Tuy nhiên, qua gần 7 năm thực hiện, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và Nghị định 26/NĐ-CP đã bộc lộ nhiều điểm hạn chế, bất cập cần đƣợc nghiên
3. 2 cứu khắc phục nhƣ: các quy định còn thiếu hoặc quá chung chung, thiếu tính cụ thể, chƣa phù hợp, lại không đƣợc hƣớng dẫn cụ thể nên dễ bị làm trái; các biện pháp xử phạt hành chính còn nghèo nàn, chƣa đáp ứng đƣợc với tình hình vi phạm hành chính đa dạng, phức tạp; một số quy định về thẩm quyền xử phạt, thủ tục xử phạt chƣa phù hợp với thực tế ... Ngoài ra, một số quy định trong Pháp lệnh và Nghị định 26/CP cũng không còn phù hợp với các luật, pháp lệnh có liên quan khác đƣợc ban hành trong những năm gần đây. Do vậy, chúng cần đƣợc sửa đổi, bổ sung nhằm đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật. Để khắc phục những tồn tại nêu trên, việc sửa đổi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 là cần thiết nhằm nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật. Tại phiên họp ngày 02/7/2002, UBTVQH đã thông qua Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính sửa đổi. Pháp lệnh này có hiệu lực kể từ ngày 01/10/2002 (gọi tắt là Pháp lệnh 2002). Trên cơ sở pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, các quy định pháp luật về xử phạt hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc trong đó có lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng cũng cần phải đƣợc sủa đổi theo cho phù hợp. Xuất phát từ nguy cơ môi trƣờng của toàn cầu nói chung, của Việt Nam nói riêng, xuất phát từ vai trò của pháp luật trong việc bảo vệ môi trƣờng, từ thực tế quy định của pháp luật bảo vệ môi trƣờng trong đó có quy định về xử phạt vi phạm hành chính còn mới mẻ đối với nƣớc ta, các công trình khoa học pháp lý nghiên cứu về vấn đề này chƣa nhiều, hơn thế nữa để tạo nên một hệ thống pháp luật xử lý vi phạm hành chính đồng bộ, hoàn chỉnh, việc nghiên cứu pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng là cần thiết, đáp ứng yêu cầu nghiên cứu lý luận và áp dụng trong thực tiễn đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trƣờng. Với những lý do trên, chúng tôi đã chọn đề tài nghiên cứu: “Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng”. 2. Tình hình nghiên cứu
4. 3 Trong thời gian qua đã có một số công trình khoa học nghiên cứu về pháp luật xử phạt vi phạm hành chính nhƣ: “Chế tài hành chính - Lý luận và thực tiễn” của Tiến sỹ Vũ Thƣ, NXBCTQG năm 2000; Luận văn cao học “Hoàn thiện quy định pháp luật về các hình thức xử phạt vi phạm hành chính” của tác giả Nguyễn Trọng Bình, trƣờng Đại học Luật HN năm 2000; Luận văn cao học “Vi phạm hành chính và tội phạm - Những vấn đề lý luận và thực tiễn” của tác giả Trần Thu Hạnh, khoa Luật trƣờng ĐHTHHN năm 1998 ... Trong các công trình nghiên cứu trên đây, các tác giả trên cơ sở lý luận và thực tiễn chỉ giới thiệu, phân tích, đánh giá về hoạt động xử phạt vi phạm hành chính nói chung chứ không chuyên sâu đề cập cụ thể tới vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng. Luận văn này tập trung nghiên cứu về vấn đề đó. 3. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận văn là đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, tìm ra những bất cập, vƣớng mắc ngay trong các quy định và thực tiễn áp dụng để từ đó đƣa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng và tổ chức thực hiện, nâng cao hiệu quả trong công tác đấu tranh phòng chống các vi phạm hành chính nói chung, vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng nói riêng. 4. Nội dung và phạm vi nghiên cứu Bảo vệ môi trƣờng là một lĩnh vực rất rộng lớn, liên quan tới nhiều lĩnh vực pháp luật nhƣ Luật môi trƣờng, Luật hành chính, Luật hình sự, Luật đất đai v.v... Vì vậy, vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng vô cùng phong phú, đa dạng và công tác xử lý đối với chúng cũng cực kỳ khó khăn và phức tạp. Do đó, phạm vi nghiên cứu mà chúng tôi muốn đặt ra trong luận văn này là tập trung chủ yếu vào các quy định của Luật bảo vệ môi trƣờng năm 1993, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 sửa đổi năm 2002, Nghị định 26/NĐ-CP năm 1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi
5. 4 trƣờng và một số quy định khác có liên quan. Mặt khác, pháp luật về xử phạt hành chính gồm rất nhiều quy định: về hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, thẩm quyền xử phạt, thủ tục xử phạt, thời hiệu xử phạt v.v..., trong phạm vi khuôn khổ luận văn này, chúng tôi chỉ tập trung nghiên cứu pháp luật xử phạt hành chính dƣới góc độ nội dung chứ không đi sâu nghiên cứu pháp luật dƣới góc độ trình tự, thủ tục. Cụ thể đó là những quy định về: hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt và thẩm quyền xử phạt. Với mục đích và phạm vi nghiên cứu của luận văn nhƣ trên, những nội dung sẽ đƣợc làm rõ trong luận văn là: - Thứ nhất: nghiên cứu một số vấn đề cơ bản của pháp luật bảo vệ môi trƣờng và pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thứ hai: đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng. - Thứ ba: Trên cơ sở những bất cập trong pháp luật thực định cũng nhƣ thực tiễn áp dụng, đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng và tổ chức thực hiện. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Đề tài đƣợc nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác LêNin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về Nhà nƣớc và Pháp luật; các tƣ tƣởng, quan điểm mang tính nguyên tắc của Đảng và chính sách pháp luật của Nhà nƣớc Việt Nam về hoàn thiện hệ thống pháp luật và xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền, về vấn đè bảo vệ môi trƣờng. Bên cạnh đó, tác giả còn sử dụng các phƣơng pháp cụ thể nhƣ: phƣơng pháp phân tích tổng hợp, phƣơng pháp so sánh, phƣơng pháp thống kê ... 6. Những đóng góp của đề tài Đây là công trình chuyên khảo đầu tiên trong khoa học pháp lý nƣớc ta nghiên cứu về xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng một cách tƣơng đối toàn diện và có hệ thống
6. 5 Luận văn chỉ ra một cách có hệ thống sự điều chỉnh của pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, mối tƣơng quan giữa các ngành luật trong sự điều chỉnh đó Luận văn chỉ rõ thực trạng các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng và thực tiễn áp dụng để từ đó đƣa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng cũng nhƣ những giải pháp khác nhằm nâng cao hiệu quả trong hoạt động tổ chức thực hiện. Những kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp thêm thông tin có giá trị cho các cơ quan đang tiến hành soạn thảo NĐ 26/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng (sửa đổi), các cán bộ làm công tác nghiên cứu, giảng dạy cũng nhƣ các cơ quan và ngƣời có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng trong thực tế. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chƣơng: Chương 1 - Tổng quan về pháp luật bảo vệ môi trường và pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam Chương 2 - Vi phạm hành chính và xử phạt hành chính theo pháp luật Việt Nam Chương 3 - Thực trạng xử phạt hành chính và những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và tổ chức thực hiện
7. 6 Chương 1 TỔNG QUAN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG VÀ PHÁP LUẬT XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG Ở VIỆT NAM 1.1. Môi trường và bảo vệ môi trường 1.1.1. Môi trường và hiện trạng môi trường Hiện nay trên thế giới có khá nhiều các quan niệm khác nhau về môi trƣờng. Điều đó cũng thật dễ hiểu bởi lý do chủ yếu là: thứ nhất, khoa học về môi trƣờng là một bộ môn khoa học còn hết sức non trẻ so với các bộ môn khoa học truyền thống khác, cùng với sự tiến triển của thời gian, khái niệm về môi trƣờng ngày càng đƣợc bổ sung, hoàn thiện và chính xác hoá dần; thứ hai, với các mục đích nghiên cứu hoặc ứng dụng khác nhau ngƣời ta đƣa ra những khái niệm khác nhau về môi trƣờng cho phù hợp. Trong các lĩnh vực của đời sống xã hội chúng ta sử dụng nhiều khái niệm khái niệm môi trƣờng nhƣ: môi trƣờng sƣ phạm, môi trƣờng xã hội, môi trƣờng kinh tế v.v... Môi trƣờng theo định nghĩa thông thƣờng “là toàn bộ nói chung những điều kiện tự nhiên và xã hội trong đó con ngƣời hay một sinh vật tồn tại, phát triển trong mối quan hệ với con ngƣời hay sinh vật ấy” [16. tr 5]. Bách khoa toàn thƣ về môi trƣờng (1994) đƣa ra định nghĩa môi trƣờng nhƣ sau: “Môi trƣờng là tổng thể các thành tố sinh thái tự nhiên, xã hội - nhân văn và các điều kiện tác động trực tiếp hay gián tiếp lên phát triển, lên đời sống và hoạt động của con ngƣời trong thời gian bất kỳ”. Các quan niệm trên đều cho rằng môi trƣờng bao gồm tập hợp các yếu tố tự nhiên và xã hội bao quanh con ngƣời có ảnh hƣởng tới con ngƣơì và tác động qua lại với các hoạt động sống của con ngƣời nhƣ: không khí, nƣớc, đất, sinh vật, xã hội loài ngƣời v.v... Môi trƣờng sống của con ngƣời theo chức năng đƣợc chia thành các loại:
8. 7 - Môi trƣờng tự nhiên: bao gồm các yếu tố tự nhiên nhƣ các yếu tố vật lý, hoá học và sinh học, tồn tại khách quan ngoài ý muốn của con ngƣời - Môi trƣờng xã hội: là tổng thể các quan hệ giữa ngƣời và ngƣời tạo nên sự thuận lợi hoặc trở ngại cho sự tồn tại và phát triển của các cá nhân và cộng đồng loài ngƣời. Ví dụ: sự gia tăng dân số, định cƣ, di cƣ, môi trƣờng sống của dân tộc thiểu số, luật lệ, thể chế v.v... - Môi trƣờng nhân tạo: là tất cả các yếu tố tự nhiên và xã hội do con ngƣời tạo nên và chịu sự chi phối của con ngƣời. Ví dụ: nhà ở, công sở, môi trƣờng khu vực đô thị và khu công nghiệp, môi trƣờng nông thôn ...[2. tr 2]. Khái niệm môi trƣờng sử dụng trong lĩnh vực khoa học pháp lý là một khái niệm đƣợc hiểu nhƣ là mối liên hệ giữa con ngƣời và tự nhiên, trong đó môi trƣờng đƣợc hiểu nhƣ là những yếu tố, hoàn cảnh và điều kiện tự nhiên bao quanh con ngƣời. Điều 1 Luật môi trƣờng đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng hoà XHCN Việt Nam thông qua ngày 27 tháng 12 năm 1993 định nghĩa “môi trường bao gồm các yếu tố tự nhiên và vật chất nhân tạo quan hệ mật thiết với nhau, bao quanh con người, có ảnh hưởng tới đời sống, sản xuất, sự tồn tại và phát triển của con người và thiên nhiên...” [14. tr 5]. Theo khoản 1, Điều 2 Luật bảo vệ môi trƣờng thì môi trƣờng đƣợc tạo thành bởi vô số các yếu tố vật chất: “không khí, nƣớc, đất, âm thanh, ánh sáng, lòng đất, núi, rừng, sông, hồ, biển, sinh vật, các hệ sinh thái, các khu dân cƣ, khu sản xuất, khu bảo tồn thiên nhiên, cảnh quan thiên nhiên, danh lam thắng cảnh, di tích lịch sử và các hình thái vật chất khác”. Trong số đó, những yếu tố vật chất tự nhiên nhƣ đất, nƣớc, không khí, ánh sáng, âm thanh, các hệ thực vật, hệ động vật có ý nghĩa đặc biệt và quan trọng hơn cả. Những yếu tố này đƣợc coi là những yếu tố cơ bản của môi trƣờng, chúng hình thành và phát triển theo những quy luật tự nhiên vốn có và nằm ngoài khả năng quyết định của con ngƣời. Con ngƣời chỉ có thể tác động tới chúng ở chừng mực nhất định.
9. 8 Bên cạnh những yếu tố vật chất tự nhiên, môi trƣờng còn bao gồm cả những yếu tố nhân tạo. Những yếu tố này do con ngƣời tạo ra nhằm tác động tới các yếu tố thiên nhiên để phục vụ cho nhu cầu của con ngƣời. Ví dụ nhƣ: hệ thống đê điều, các công trình nghệ thuật, công trình văn hoá, kiến trúc mà con ngƣời từ thế hệ này sang thế hệ khác dựng nên. Qua phân tích trên chúng ta thấy các khía cạnh về môi trƣờng kinh tế, môi trƣờng văn hóa, môi trƣờng xã hội - nhân văn ... không đƣợc đề cập đến. Với mục đích thực hiện công tác quản lý nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, khái niệm môi trƣờng đề cập tới trong Luật bảo vệ môi trƣờng là hoàn toàn phù hợp và đây chính là khái niệm đƣợc sử dụng trong luận văn này. Hiện trạng môi trường Việt Nam Quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay đang ngày càng khởi sắc và đạt đƣợc rất nhiều thành tƣụ quan trọng. Đồng thời với quá trình phát triển đó là sự gia tăng của các vấn đề ô nhiễm môi trƣờng, suy thoái môi trƣờng. Theo báo cáo hiện trạng môi trƣờng Việt Nam năm 2002 của Bộ tài nguyên và môi trƣờng, chúng ta có thể thấy đƣợc hiện trạng môi trƣờng hiện nay của Việt Nam nhƣ sau: Hiện trạng môi trường không khí Môi trƣờng không khí ở hầu hết đô thị và các khu công nghiệp nƣớc ta đều bị ô nhiễm nặng về bụi. Nồng độ bụi trong không khí vƣợt quá trị số tiêu chuẩn cho phép từ 1,3 đến 3 lần, cá biệt có chỗ vƣợt tới 10 lần. Nồng độ khí SO2 trong khu vực xung quanh một số nhà máy, xí nghiệp vƣợt quá trị số tiêu chuẩn cho phép từ 1,1 đến 2,7 lần. Nồng độ chì trong không khí ở các đƣờng giao thông trong 6 tháng cuối năm 2001 và đầu năm 2002 đã giảm đi khoản 40 - 50% so với cùng kỳ năm trƣớc. Ở Việt Nam, ô nhiễm khí CO, CO2, NO2 chƣa trở thành vấn đề. Hiện tƣợng mƣa có độ pH < 5,5 đã xảy ra ở nhiều địa phƣơng, đặc biệt là vùng Đông Nam bộ. Nguồn gây ô nhiễm chính đối với môi trƣờng không khí ở nƣớc ta là các nguồn thải từ giao thông vận tải, công nghiệp và xây dựng.
10. 9 Môi trường nước lục địa Tài nguyên nƣớc nói chung bao gồm nƣớc trong khí quyển, nƣớc trên mặt đất, nƣớc dƣới mặt đất (nƣớc ngầm). Ở Việt Nam, nƣớc chƣa đƣợc xem là một loại hàng hoá đặc biệt: giá nƣớc không hợp lý, sự quản lý lỏng lẻo... là nguyên nhân gây nên tình trạng khai thác bừa bãi và sử dụng lãng phí nƣớc, đồng thời cũng là nguyên nhân làm biến đổi số lƣợng, chất lƣợng tài nguyên nƣớc trên nhiều vùng lãnh thổ, gây ra tình trạng thiếu nƣớc trầm trọng. Đối với môi trƣờng nƣớc mặt: lƣợng nƣớc mặt phân bố không đều gây nên tình trạng khan hiếm nƣớc hoặc lũ lụt. Chất lƣợng nƣớc mặt tại một số con sông chỉ có thể sử dụng vào mục đích nông nghiệp. Không có quy hoạch khai thác và sử dụng nƣớc hợp lý giữa các tiểu ngành dẫn đến sự xâm nhập mặn. Đã có biểu hiện hoang mạc tại khu vực miền trung nhƣ Bình - Trị - Thiên. Nƣớc thải và nƣớc mƣa đều không đƣợc xử lý gây nên tình trạng ô nhiễm nƣớc mặt và vấn đề này có xu hƣớng ngày càng xấu đi. Đối với nƣớc ngầm: tốc độ công nghiệp hoá, đô thị hoá nhanh ở Việt Nam và sự gia tăng dân số gây áp lực ngày càng nặng nề đối với tài nguyên nƣớc trong vùng lãnh thổ. Trữ lƣợng nƣớc ngầm ở Việt Nam rất lớn, nhƣng phân bố không đồng đều nên việc tìm kiếm và thăm dò nƣớc ngầm thƣờng tập trung vào những vùng có nhu cầu khai thác sử dụng. Mặt khác, chất lƣợng nƣớc ngầm cũng rất khác nhau. Mực nƣớc ngầm bị hạ thấp. Chế độ khai thác không hợp lý, lƣợng nƣớc ngọt lấy ra quá mức cho phép khiến cho ranh giới mặn - ngọt bị kéo về phía công trình khai thác. Ô nhiễm các nguồn nƣớc mặt ở khu vực đô thị và khu công nghiệp là vấn đề nổi cộm hiện nay. Tình trạng ô nhiễm nƣớc rõ ràng nhất là ở Hà nội và Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Huế, Nam Định, Hải Dƣơng và các thành phố, thị xã lớn. Tại Hà nội, thực tế là nƣớc thải sinh hoạt và công nghiệp đều không đƣợc xử lý trƣớc khi xả ra nguồn tiếp nhận (sông, hồ kênh, mƣơng). Trong số các doanh nghiệp đã khảo sát tới 90% số doanh nghiêp không đạt yêu cầu về tiêu chuẩn chất lƣợng dòng xả nƣớc thải xả ra môi trƣờng. 73% số doanh