Luận văn Pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay

Nội dung tài liệu: Luận văn Pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TẠ ĐỨC HÒA PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, 2015
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TẠ ĐỨC HÒA PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS BÙI XUÂN ĐỨC HÀ NỘI, 2015
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Tạ Đức Hòa
4. MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................. 1 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ ............................................................................................................ 9 1.1. Công chức cấp xã và pháp luật về công chức cấp xã ........................................... 9 1.1.1. Sự xác lập và vị trí, vai trò của công chức cấp xã ................................ 9 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về công chức cấp xã .................. 21 1.2. Hệ thống văn bản và nội dung quy định của pháp luật về công chức cấp xã .............................................................................................................. 25 1.2.1.Hệ thống văn bản qui định về công chức cấp xã ................................ 25 1.2.2. Nội dung qui định của pháp luật về công chức cấp xã ...................... 26 1.3. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về công chức cấp xã .............................................................................................................. 31 1.3.1. Tiêu chí đánh giá nội dung của pháp luật về công chức cấp xã ....... 31 1.3.2. Tiêu chí đánh giá hình thức của pháp luật về công chức cấp xã............ 35 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM ................................................................................................ 37 2.1. Khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam ......................................................................................... 37 2.1.1. Giai đoạn 1945 – 1959 ......................................................................... 37 2.1.2. Giai đoạn 1959 – 1980 ......................................................................... 40 2.1.3. Giai đoạn 1980 – 1992 ......................................................................... 43 2.1.4. Giai đoạn 1992 – 2010 (trước khi Luật Cán bộ công chức có hiệu lực) ......................................................................................................................... 46 2.2. Thực trạng quy định và hệ thống văn bản pháp luật về công chức cấp xã ..................................................................................................................... 48 2.2.1. Về hình thức và cách thức qui định .................................................... 48
5. 2.2.2. Về nội dung qui định ............................................................................ 50 2.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về công chức cấp xã ......................... 57 2.3.1. Về số lượng và chất lượng đội ngũ công chức cấp xã: ...................... 57 2.3.2. Tình hình thực hiện pháp luật về công chức cấp xã .......................... 59 2.3.3.Những vấn đề đặt ra cần giải quyết ..................................................... 61 2.4. Đánh giá chung pháp luật về công chức cấp xã ........................................ 63 2.4.1. Ưu điểm của pháp luật về công chức cấp xã: ..................................... 63 2.4.2. Những hạn chế, bất cập của pháp luật về công chức cấp xã ............ 66 2.4.3. Nguyên nhân của hạn chế, bất cập của pháp luật về công chức cấp xã ..................................................................................................................... 68 CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP CƠ BẢN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ................................................................................................................ 71 3.1. Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã trong giai đoạn hiện nay ................................................................................................. 71 3.1.1. Yêu cầu của xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ....... 71 3.1.2. Yêu cầu của cải cách hành chính ...................................................... 72 3.1.3. Yêu cầu của hội nhập quốc tế .............................................................. 73 3.2. Quan điểm, phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã ......................................................................................................................... 73 3.2.1 Đổi mới quy trình xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật về công chức cấp xã ................................................................................ 73 3.2.2 Thường xuyên rà soát để phát hiện những bất cập nhằm bổ sung sửa đổi kịp thời các văn bản qui phạm pháp luật về công chức cấp xã ............. 75 3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã ........................ 79 3.3.1.Hoàn thiện các qui định về tạo nguồn, tiêu chuẩn và tuyển dụng công chức cấp xã ..................................................................................................... 79
6. 3.3.2. Bổ sung, sửa đổi các qui định về quản lý, sử dụng công chức cấp xã ......................................................................................................................... 82 3.3.3. Bổ sung, sửa đổi các qui định của pháp luật về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã ............................................................................................ 88 KẾT LUẬN .................................................................................................... 91 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 95
7. PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Điều 110 Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 đã quy định xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cấp cuối cùng trong hệ thống hành chính 4 cấp ở nước ta. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã dạy: “Cấp xã là gần gũi nhân dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi”1. Cấp xã ổn định thì an ninh, chính trị, xã hội của đất nước ổn định. Cấp xã là nơi nhân dân cư trú, sinh sống; chính quyền cấp xã, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức Đoàn thể chính trị - xã hội là cầu nối trực tiếp toàn bộ hệ thống chính trị với dân, là nơi tổ chức vận động nhân dân thực hiện đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; tăng cường đại đoàn kết toàn dân, khai thác mọi tiềm năng ở địa phương để phát triển kinh tế-xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư. Để hệ thống chính trị ở cấp xã hoạt động có hiệu quả, yếu tố quan trọng và quyết định là phải có đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã có phẩm chất chính trị, có trình độ chuyên môn đáp ứng được tốt yêu cầu thực thi công vụ. Cán bộ, công chức cấp xã là những người trực tiếp đưa đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đến với người dân và là người trực tiếp tổ chức để nhân dân thực hiện. Trong đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã, các công chức cấp xã có vai trò rất quan trọng. Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Công chức cấp xã có trách nhiệm tham mưu giúp Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực công tác được phân 1 Hồ Chí Minh toàn tập, tập 5, nhà xuất bản chính trị quốc gia, năm 1995, trang 371. 1
8. công. Vì vậy, chất lượng của đội ngũ công chức ảnh hưởng quyết định đến hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật của chính quyền cấp xã. Xuất phát từ vai trò quan trọng của chính quyền cấp xã và đội ngũ công chức cấp xã, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến việc ban hành pháp luật để điều chỉnh đối với công chức cấp xã. Pháp luật về công chức cấp xã đã được hình thành và phát triển gắn liền với sự ra đời và phát triển của Nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ năm 1945 đến nay. Qua các giai đoạn lịch sử, pháp luật về công chức cấp xã đã đạt được những thành tựu nhất định góp phần vào việc thực hiện thắng lợi những nhiệm vụ của cách mạng, xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân vững mạnh. Đã có nhiều văn bản qui phạm pháp luật được ban hành tạo hành lang pháp lý cho việc tuyển dụng, quản lý và sử dụng đội ngũ công chức cấp xã. Tuy nhiên, thực tiễn những năm qua và yêu cầu của tình hình nhiệm vụ mới cho thấy pháp luật về công chức cấp xã hiện hành đã bộc lộ những hạn chế nhất định như: qui định tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, tiền lương và phụ cấp, thôi việc, nghỉ hưu đối với các đối tượng này vẫn còn bất cập, chưa khuyến khích và chưa động viên được đội ngũ công chức ở cơ sở; chất lượng công chức và hiệu quả hoạt động chưa cao. Mặt khác, xuất phát từ yêu cầu của nền kinh tế thị trường, của quá trình hội nhập kinh tế cũng như chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia đòi hỏi phải đổi mới sự điều chỉnh pháp luật đối với công chức cấp xã. Trong bối cảnh như vậy, việc nghiên cứu đề tài “Pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay” nhằm nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức cơ sở vừa có ý nghĩa lý luận, vừa có tính thực tiễn cấp thiết. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Tìm hiểu tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài: "Pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay ", hiện nay, các nhà khoa học đã có những công trình nghiên cứu tiếp cận theo nhiều cách, với những cấp độ khác nhau có thể phân thành 03 nhóm sau: 2
9. Nhóm thứ nhất: Bao gồm các công trình nghiên cứu về cán bộ, công chức và cán bộ, công chức nói chung. Trong đó, đáng chú ý như: Sách chuyên khảo về "Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" do PGS.TS. Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS. Trần Xuân Sầm (đồng chủ biên), nghiên cứu những vấn đề lý luận và phương pháp luận nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH) đất nước; thực trạng đội ngũ cán bộ và công tác cán bộ hiện nay; quan điểm và phương hướng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH đất nước. Đề tài khoa học cấp nhà nước KX.04.09 (2002-2004) về "Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức đáp ứng đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" do Bộ Nội vụ chủ trì, đã phân tích tính tất yếu khách quan của việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; thực trạng đội ngũ và thể chế quản lý cán bộ, công chức; phương hướng và giải pháp xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Các công trình thuộc nhóm này mới tập trung nghiên cứu đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, chưa đề cập sâu vào cấp xã. Nhóm thứ hai: Bao gồm các công trình nghiên cứu đề cập theo từng vấn đề cụ thể liên quan đến cán bộ, công chức cấp xã trên các khía cạnh như tiêu chuẩn đối với cán bộ, công chức cấp xã; về bầu cử và thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã; về đào tạo, bồi dưỡng; chế độ, chính sách... đó là: Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2001 nghiên cứu về "Đổi mới chính sách đối với cán bộ chính quyền cơ sở đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính" của Bộ Nội vụ; Dự án năm 2004 về "Điều tra thực trạng và đề xuất phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng cán bộ Hội đồng nhân dân các cấp và cán bộ 3
10. chuyên trách cơ sở" do Bộ Nội vụ chủ trì, đã đánh giá thực trạng chất lượng cán bộ Hội đồng nhân dân (HĐND) và cán bộ, công chức cơ sở, chỉ ra những nguyên nhân và từ đó đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng, năng lực công tác của cán bộ HĐND và cán bộ, công chức cơ sở. Sách chuyên khảo về "Hệ thống chính trị cơ sở ở nông thôn nước ta hiện nay" do GS.TS. Hoàng Chí Bảo (chủ biên), nghiên cứu hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn từ quan điểm lý luận đến lịch sử và thực tiễn; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở và chế độ, chính sách đối với cán bộ cơ sở ở nông thôn; đưa ra một số phương hướng và giải pháp chủ yếu nhằm tiếp tục kiện toàn chính quyền và đội ngũ cán bộ ở cơ sở nước ta hiện nay. Tác giả Lê Tư Duyến với bài "Bầu trực tiếp Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn - thực hiện quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4, 2005; TS. Vũ Đức Đán với bài "Vấn đề đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở" đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 5, 2002; TS. Nguyễn Hữu Đức với bài "Từ đặc điểm, tính chất đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở để xây dựng chế độ, chính sách phù hợp" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8, 2003; ThS. Vũ Hữu Kháng với bài "Phân định thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân và tập thể Ủy ban nhân dân" đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 3, 2003; TS. Lê Chi Mai với bài "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ chính quyền cơ sở - vấn đề và giải pháp" đăng trên Tạp chí Cộng sản, số 20, 2002; Tác giả Hữu Phan với bài "Xây dựng tiêu chuẩn cụ thể đối với các chức danh cán bộ, công chức cấp xã" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 10, 2003 (tổng thuật Hội nghị tọa đàm); TS. Thang Văn Phúc với bài "Những định hướng đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức nhà nước theo yêu cầu cải cách hành chính tổng thể (2001- 2010)" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 9, 2003... Tuy có đề cập đến cán bộ, công chức cấp xã nhưng các công trình nghiên cứu trên chưa nghiên cứu ở khía cạnh pháp luật điều chỉnh đối với đội ngũ công chức cấp xã. 4