Luận văn Phân tích chính sách chuyển nguồn ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh Đồng Nai

Nội dung tài liệu: Luận văn Phân tích chính sách chuyển nguồn ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh Đồng Nai

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN THÀNH TIẾN PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CHUYỂN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH ĐỒNG NAI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 HƯỚNG DẪN KHOA HỌC GS.TS. JAMES RIEDELS Ths. ĐỖ THIÊN ANH TUẤN TP.Hồ Chí Minh – Năm 2017
2. i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Những phân tích và nhận định được trình bày trong luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2017 Tác giả luận văn Nguyễn Thành Tiến
3. ii LỜI CẢM ƠN Lời đầu tiên, tôi xin chân thành gửi lời tri ân sâu sắc đến Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright và Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh đã tạo một môi trường học tập, nghiên cứu tuyệt vời trong suốt khóa học hai năm vừa qua. Để hoàn thành được luận văn này, tôi xin được chân thành cảm ơn ba mẹ, những người đã sinh ra tôi, nuôi dưỡng và dạy dỗ tôi nên người, luôn động viên và bên cạnh tôi trong suốt quãng thời gian vừa qua. Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến các thầy, cô giáo, học giả, nhân viên và tất cả các bạn học viên lớp MPP8 cũng như các lớp MPP khóa trước đã tận tâm giảng dạy, chia sẻ các kiến thức vô cùng quý báo mà tôi đã được lĩnh hội trong thời gian qua. Đặc biệt, xin được chân thành cảm ơn thầy James Riedels và nhất là thầy Đỗ Thiên Anh Tuấn, những người thầy trực tiếp hướng dẫn tôi thực hiện luận văn và cũng là người đã khơi gợi ý tưởng luận văn của tôi ngay từ những ngày đầu được học môn Kinh tế học Khu vực Công của thầy. Tôi cũng xin được một lần nữa cảm ơn các anh, chị, bạn bè, đồng nghiệp đang công tác tại Ủy ban Nhân dân (UBND), Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Cục thuế, Kho bạc Nhà nước (KBNN), Quỹ Đầu tư Phát triển tỉnh Đồng Nai đã tận tình cung cấp, chia sẻ dữ liệu, số liệu và những kinh nghiệm quý báu giúp tôi có những cơ sở thực tế chắc chắn hơn trong những lập luận của mình. Xin được chân thành cảm ơn!!!
4. iii TÓM TẮT LUẬN VĂN Mặc dù Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) 2002 đã phân cấp nhiều hơn cho các địa phương, song công tác điều hành ngân sách tại địa phương vẫn chưa được thực sự chủ động. Nhất là trong việc điều chuyển nguồn giữa các nhiệm vụ chi. Vướng mắc lớn nhất nằm ở cơ chế chuyển nguồn NSNN qua các năm. Nhiều bất cập nảy sinh trong chính sách chuyển nguồn đã khiến cho một số địa phương có khả năng cân đối ngân sách như Đồng Nai trở nên thụ động, làm giảm tính linh hoạt trong việc bố trí nguồn để trang trải nhiệm vụ chi trong tổng thể dự toán năm. Bình quân hằng năm số chuyển nguồn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai chiếm trên 17% tổng chi ngân sách địa phương (NSĐP), trong khi đó nợ chính quyền địa phương hiện đã chiếm gần 8% tổng chi NSĐP. Điều này đồng nghĩa với việc hằng năm có khoảng 17% nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí được ưu tiên dành cho các nhiệm vụ không ưu tiên (không thực hiện được hoặc phải chuyển qua các năm), thay vào đó địa phương sẽ vay1 để đủ nguồn bố trí cho các nhiệm vụ đầu tư xây dựng ưu tiên cấp bách khác. Số dư chuyển nguồn quá lớn đã góp phần làm giảm tính bền vững ngân sách. Nhiệm vụ không thực hiện được trong năm phải chuyển qua các năm tiếp theo làm sai lệch dự toán rất nhiều so với số khái toán mà nó đã được bố trí. Nếu số chuyển nguồn này được hoàn nhập vào kết dư ngân sách năm trước để tái bố trí cho nhiệm vụ mới của ngân sách năm sau sẽ hợp lý hơn và đảm bảo tính bền vững ngân sách hơn. Chuyển nguồn còn làm méo mó bản chất quyết toán ngân sách năm khi mà số liệu được quyết toán chi năm nay luôn bao gồm chi từ nguồn được bố trí dự toán năm nay và nguồn của năm trước chuyển sang. Theo khuyến cáo của một số tổ chức nghiên cứu như Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), chuyển nguồn, đặc biệt là trong bối cảnh các nước đang phát triển như Việt Nam cần phải được giới hạn và cần được kiểm soát chặt chẽ hơn để nâng cao độ minh bạch và tính linh hoạt trong cân đối ngân sách. Qua phân tích thực trạng áp dụng chính sách chuyển nguồn tại Đồng Nai và tiếp thu một số kinh nghiệm của quốc tế, luận văn đưa ra một số khuyến nghị nhằm khơi thông một nguồn thu quan trọng hằng năm đảm bảo tính cân đối, bền vững và hiệu quả trong quản lý NSNN ở cấp độ địa phương. Một số kiến nghị cụ thể như sau: 1Đồng nghĩa với việc trả lãi vay hằng năm
5. iv Thứ nhất, cho phép các địa phương được chủ động phân bổ dự toán từ nguồn vượt thu ngân sách hàng năm cho chi đầu tư phát triển để hạn chế tình trạng trong khi ngân sách vẫn thừa ngân quỹ thì địa phương lại phải đi vay nợ để tài trợ cho đầu tư. Thứ hai, đối với nguồn quỹ phát triển nhà, quỹ phát triển đất, khuyến nghị đưa vào nguồn xây dựng cơ bản tập trung trong cân đối để bố trí hằng năm thay vì trích quỹ ngoài ngân sách như hiện nay, giúp cải thiện tính minh bạch và hiệu quả phân bổ ngân sách. Thứ ba, đối với các dự án xây dựng cơ bản, tăng cường kỷ luật ngân sách bằng cách gia tăng các mức phạt, kịp thời thu hồi các khoản đầu tư không hiệu quả qua rà soát hằng năm thay vì cho chuyển nguồn do hết thời hạn thanh toán. Cuối cùng, quy định thời hạn tối đa đối với các khoản chuyển nguồn chi thường xuyên không quá một thời hạn nhất định, chẳng hạn là hai năm, quá thời hạn này nếu không kịp giải ngân thực hiện sẽ bị thu hồi để bố trí cho những nhiệm vụ cấp bách khác.
6. v MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN ....................................................................................................................... ii TÓM TẮT LUẬN VĂN ...................................................................................................... iii MỤC LỤC ............................................................................................................................ v DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................................ vii DANH MỤC BẢNG .......................................................................................................... viii DANH MỤC HÌNH ............................................................................................................ ix DANH MỤC PHỤ LỤC ...................................................................................................... x CHƯƠNG 1 .......................................................................................................................... 1 GIỚI THIỆU ........................................................................................................................ 1 1.1 Bối cảnh chính sách ................................................................................................ 1 1.2 Mục tiêu nghiên cứu ................................................................................................ 3 1.3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu............................................................................... 3 1.4 Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................................. 4 1.5 Kết cấu của nghiên cứu ........................................................................................... 4 CHƯƠNG 2 .......................................................................................................................... 5 CƠ SỞ LÝ THUYẾT ........................................................................................................... 5 2.1 Các khái niệm chung ................................................................................................... 5 2.1.1 Định nghĩa NSNN ............................................................................................... 5 2.1.2 Cân đối NSNN ..................................................................................................... 5 2.1.3 Chuyển nguồn NSNN .......................................................................................... 6 2.2 Ngân sách bền vững, kỷ luật và minh bạch tài khóa ................................................... 7 2.2.1 Tính bền vững của NSNN ................................................................................... 7 2.2.2 Kỷ luật tài khóa ................................................................................................... 8 2.2.3 Minh bạch tài khóa .............................................................................................. 8 2.3 Tổng quan các nghiên cứu trước có cùng lĩnh vực đang nghiên cứu.......................... 9
7. vi 2.3.1 Một số nghiên cứu của WB ................................................................................. 9 2.3.2 Một số nghiên cứu IMF và OECD .................................................................... 10 2.3.3 Một số nghiên cứu trong nước ........................................................................... 11 CHƯƠNG 3 ........................................................................................................................ 12 THỰC TRẠNG CHUYỂN NGUỒN NSĐP TỈNH ĐỒNG NAI .................................... 12 GIAI ĐOẠN 2011-2015 ..................................................................................................... 12 3.1 Tình hình thực hiện dự toán NSNN hằng năm .......................................................... 12 3.1.1 Bức tranh thu NSNN, điều tiết NSĐP và cân đối chi NSĐP qua các báo cáo tài khóa ............................................................................................................................ 12 3.1.2 Dựng lại bức tranh NSĐP theo số thực chi và dự toán thường niên ................. 16 3.2 Cơ cấu chi chuyển nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai thời gian qua ............ 18 3.2.1 Chuyển nguồn chi đầu tư phát triển................................................................... 19 3.2.1.1 Chuyển nguồn chi đầu tư XDCB ................................................................. 19 3.2.1.2 Chuyển nguồn trích các quỹ từ nguồn thu tiền sử dụng đất ........................ 21 3.2.2 Chuyển nguồn chi thường xuyên ....................................................................... 24 3.2.2.1 Chuyển nguồn chi hoạt động thường xuyên ................................................ 24 3.2.2.2 Chuyển nguồn chi cải cách tiền lương còn dư ............................................. 25 3.3 Chuyển nguồn “âm” .................................................................................................. 27 CHƯƠNG 4 ........................................................................................................................ 29 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ......................................................... 29 4.1 Kết luận ..................................................................................................................... 29 4.2 Khuyến nghị chính sách ............................................................................................ 30 4.2.1 Đối với chính quyền Trung ương ...................................................................... 30 4.2.2 Đối với chính quyền địa phương ....................................................................... 31 4.3 Giới hạn và tính mở của đề tài .................................................................................. 32
8. vii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CN : Chuyển nguồn DNNN : Doanh nghiệp Nhà nước DTĐN : Dự toán đầu năm DTBS : Dự toán bổ sung ĐVT : Đơn vị tính GRDP : Tổng sản phẩm trên địa bàn (Gross Regional Domestic Product) GFSM : Hệ thống Thống kê tài chính Chính phủ (Government Finance Statistics Manual) HĐND : Hội đồng Nhân dân IMF : Quỹ tiền tệ quốc tế (International Monetary Fund) KBNN : Kho bạc Nhà nước MOF : Bộ Tài chính Việt Nam (Ministry of Finance) NQD : Ngoài quốc doanh NSĐP : Ngân sách Địa phương NSNN : Ngân sách Nhà nước NSTW : Ngân sách Trung ương OECD : Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organisation for Economic Co-operation and Development) TNCN : Thu nhập cá nhân TNDN : Thu nhập doanh nghiệp UBND : Ủy ban Nhân dân WB : Ngân hàng Thế giới (World Bank) XDCB : Xây dựng cơ bản XSKT : Xổ số kiến thiết
9. viii DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1 Tiêu thức so sánh quyết toán, dự toán chi NSĐP ................................................. 16 Bảng 3.2 So sánh cơ cấu chi NSĐP bao gồm và loại trừ chuyển nguồn ............................. 18 Bảng 3.3 Cơ cấu chi chuyển nguồn địa phương giai đoạn 2011-2015 ................................ 19 Bảng 3.4 Một số dự án vượt thời gian dự kiến và đội chi phí so với dự kiến ..................... 20 Bảng 3.5Lộ trình tăng lương cơ bản của Chính phủ giai đoạn 2011-2015 .......................... 25
10. ix DANH MỤC HÌNH Hình 1.1 Thu NSĐP giai đoạn 2011-2015 ............................................................................. 1 Hình 1.2 Cơ cấu Thu, chi NSĐP bình quân 2011-2015 ........................................................ 3 Hình 2.1 Nguyên tắc cân đối NSĐP ...................................................................................... 6 Hình 3.1 Tình hình thực hiện dự toán thu NSNN, điều tiết nguồn thu NSTW, thu NSĐP . 13 Hình 3.2 Cơ cấu chi NSĐP giai đoạn 2011-2015 ................................................................ 14 Hình 3.3 Thực hiện dự toán chi NSĐP sau loại trừ yếu tố chuyển nguồn ........................... 17 Hình 3.4 Thu tiền sử dụng đất trên toàn địa bàn tỉnh giai đoạn 2011-2015 ........................ 22 Hình 3.5 Hình thành, cho vay và hoàn trả quỹ nhà đất ........................................................ 23 Hình 3.6 Lịch phê chuẩn dự toán, quyết toán ngân sách hằng năm .................................... 25 Hình 3.7 Nhu cầu và nguồn đảm bảo cải cách tiền lương ................................................... 26 Hình 3.8 So sánh vay và sử dụng chuyển nguồn ................................................................. 28