Luận văn Phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng

Nội dung tài liệu: Luận văn Phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ----------***---------- ĐỖ THỊ HỒNG MAI PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XÂY DỰNG Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. PHẠM HỒNG THÁI Hà Nội- Năm 2007 Lêi cam ®oan
2. MỤC LỤC TRA NG LỜI NÓI ĐẦU 1 Chương 1. Quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước 7 về xây dựng 1.1. Quản lý nhà nước về xây dựng 7 1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về xây dựng 7 1.1.2. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về xây dựng 9 1.2. Phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về 12 xây dựng 1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước 12 1.2.2. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng 26 1.2.3. Mục tiêu, quan điểm, nguyên tắc phân cấp quản lý nhà 32 nước về xây dựng 1.2.3.1. Mục tiêu phân cấp 32 1.2.3.2. Các quan điểm, nguyên tắc phân cấp 33 Chương 2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về xây 35 dựng 2.1. Quá trình phân cấp quản lý giữa Chính phủ và Uỷ ban nhân 35 dân cấp tỉnh trong từng thời kỳ là một tất yếu khách quan 2.2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương 37 2.3. Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan quản lý 40 nhà nước về xây dựng 2.3.1. Chính phủ 40
3. 2.3.2. Bộ Xây dựng 40 2.3.3. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nh©n d©n 45 cÊp tØnh 2.3.4. Cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp 47 huyện 2.3.5. Cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã 48 2.4. Thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng 49 2.4.1. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực 49 Đầu tư xây dựng 2.4.2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực Vật 59 liệu xây dựng 2.4.3. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực Nhà 62 ở và Công sở 2.4.4. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực 67 Kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng nông thôn 2.4.5. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực 74 Hạ tầng kỹ thuật đô thị 2.5. Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng 77 2.5.1. Về ưu điểm trong quá trình phân cấp 77 2.5.2. Những vấn đề còn bất cập, tồn tại trong quá trình phân cấp 78 2.5.3. Nguyên nhân 83 2.5.4. Phương hướng khắc phục 85 Chương 3. Phương hướng, giải pháp, lộ trình thực hiện phân 87 cấp quản lý nhà nước về xây dựng 3.1. Phương hướng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về xây 87 dựng
4. 3.1.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về xây dựng 87 3.1.2. Hoàn thiện quy trình phân cấp quản lý nhà nước về xây 88 dựng 3.1.3. Đổi mới tổ chức bộ máy quản lý về xây dựng ở địa 88 phương 3.1.4. Đổi mới công tác về tài chính công và xã hội hóa một số 90 hoạt động trong xây dựng 3.1.5. Tăng cường ứng dụng tiến bộ khoa học công nghệ thông 90 tin trong quản lý xây dựng 3.2. Giải pháp đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước 90 về xây dựng 3.2.1. Về thể chế 91 3.2.2. Về tổ chức bộ máy 100 3.2.3. Về đội ngũ cán bộ công chức 101 3.2.4. Tổ chức thực hiện 102 3.3. Dự báo lộ trình thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về xây 103 dựng đến năm 2010 3.3.1. Nhận định những khó khăn khi thực hiện phân cấp 103 3.3.2. Dự báo lộ trình thực hiện 104 Kết luận và kiến nghị 106 Danh mục công trình khoa học của tác giả liên quan đến 109 luận văn Tài liệu tham khảo 110
5. LỜI NÓI ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xu thế chung của thế giới ngày nay là chuyển từ nền hành chính truyền thống (trung ương tập trung quản lý quá nhiều, địa phương phụ thuộc một cách bị động vào Trung ương, làm hạn chế tính tích cực của địa phương) sang nền hành chính mới (phân quyền rộng rãi, mạnh mẽ, chuyển giao cho chính quyền địa phương quyền tự quản, tự quyết các công việc của mình theo luật định, cấp trên chỉ thực hiện sự kiểm tra, giám sát về mặt pháp luật đối với những công việc đã phân giao cho địa phương). Việt Nam cũng như nhiều nước trên thế giới coi việc tăng cường phân cấp trung ương- địa phương là một trong những nhiệm vụ then chốt của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước hiện nay. Quan điểm về phân cấp ở nước ta đã được thể hiện trong các văn kiện của Đảng. Hội nghị Trung ương 8 khóa VII đã khẳng định: "Chính phủ và cơ quan hành chính các cấp tập trung quản lý vĩ mô..."; "Xác định rành mạch cụ thể trách nhiệm và thẩm quyền quản lý của Bộ và chính quyền địa phương phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng ngành, từng lĩnh vực...". Hội nghị Trung ương 3 khóa VIII tiếp tục khẳng định: "Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại theo đúng chức năng phù hợp với cơ chế mới"; "phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt
6. chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ". Tại Đại hội Đảng lần thứ IX, quan điểm về phân cấp được đặt trong bối cảnh “đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, quản lý xã hội bằng pháp luật” [42]. Nghị quyết cũng xác định “phân cấp mạnh và toàn diện giữa các cấp trong hệ thống hành chính nhà nước” là một trong những định hướng và giải pháp chủ yếu nhằm “đẩy mạnh cải cách hành chính” là công việc quan trọng quyết định thành công của công cuộc đổi mới, chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010 khái quát hóa mục tiêu phân cấp quản lý trung ương- địa phương. Điều 16 của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 giao Chính phủ nhiệm vụ “quyết định và chỉ đạo thực hiện phân công, phân cấp quản lý ngành và lĩnh vực trong hệ thống hành chính nhà nước” [2]. Trong khi Luật chưa lường hết các tình huống phân cấp thì việc giao Chính phủ quy định về phân cấp cho từng ngành, lĩnh vực là một giải pháp phù hợp với nguyên tắc “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật” đã được quy định trong Hiến pháp. Phân cấp với mục đích tạo quyền tự chủ, sáng tạo, phát huy tính năng động của địa phương, khai thác thế mạnh và tiềm năng của chính quyền cơ sở là biểu hiện rõ nét của dân chủ và phù hợp với xu thế hiện nay là tăng cường tính tự quản của địa phương trong việc quyết định những vấn đề của địa bàn lãnh thổ. Phân cấp quản lý nhà nước nói chung và trong xây dựng nói riêng luôn là mối quan tâm của Chính phủ. Trong những năm qua, kể từ khi ban hành Điều lệ quản lý xây dựng cơ bản theo Nghị định 232/CP của Chính phủ năm 1981, Chính phủ đã liên tục 7 lần sửa đổi, bổ sung ban hành Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng theo các nghị định của Chính phủ cho phù hợp với tình hình đổi mới, chuyển dần từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường trong xu thế hội nhập khu vực và thế giới. Tháng 11/2003, Quốc hội đã thông qua Luật Xây dựng. Tháng 9/2006, Quốc hội thông qua
7. Luật Nhà ở, và tiếp theo, Chính phủ đã ban hành các Nghị định hướng dẫn thực hiện, vấn đề phân cấp trong các văn bản pháp luật tiếp tục được coi trọng, theo hướng phân cấp mạnh hơn cho cấp dưới phù hợp với mỗi địa phương, mỗi cơ sở. Tuy nhiên, thực tế ở một số địa phương cho thấy việc phân cấp đã có những tiến bộ nhưng chưa triệt để, vẫn còn “dè dặt”, còn tập trung ở các cơ quan trung ương và các tỉnh, mặc dầu đã phân cấp cho cấp huyện, cấp xã trong một số khâu, nhưng vẫn còn bó hẹp, mang tính áp đặt, chưa tạo quyền chủ động cho cơ sở, chưa phù hợp với tính chất, đặc điểm cũng như năng lực của mỗi vùng, miền, chưa phân biệt rõ sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn. Vì vậy, trong thực tế nhiều địa phương có tổ chức bộ máy đủ điều kiện năng lực đảm nhận những công việc theo phân cấp, có địa phương năng lực vượt quá mức như đã được phân cấp, trong khi đó nhiều địa phương chưa có tổ chức riêng biệt hoặc có tổ chức bộ máy không ổn định, thiếu cả về số lượng và chất lượng, trình độ quản lý yếu kém nhưng vẫn được phân cấp như các địa phương khác, dẫn đến vai trò quản lý nhà nước chưa được phát huy, chưa kiểm soát được trật tự xây dựng trên địa bàn, chất lượng và hiệu quả của các dự án đầu tư xây dựng chưa đạt yêu cầu, tình hình xây dựng vẫn diễn ra lộn xộn, vi phạm trật xây dựng như xây nhà không có giấy phép xây dựng hoặc sai giấy phép xây dựng diễn ra phổ biến trên các thành phố lớn mà không được giải quyết triệt để, đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý nhà nước. Thực hiện Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi là Nghị quyết 08/2004/NQ-CP), ngành xây dựng đã thực hiện việc phân cấp cho cấp dưới trong các lĩnh vực thuộc chức năng quản lý của ngành, góp phần vào công cuộc cải cách hành chính chung của quốc gia, tạo điều kiện thuận lợi
8. cho việc hội nhập với thế giới. Nếu phân cấp mạnh hơn nữa, đổi mới, cải cách hành chính hơn nữa sẽ góp phần thúc đẩy công tác đầu tư trong nước, thu hút các nguồn vốn đầu tư nước ngoài, đưa trật tự xây dựng vào nề nếp, cải thiện cơ bản kiến trúc đô thị. Việc phân cấp trong xây dựng sẽ tạo điều kiện cho môi trường đầu tư phát triển, tạo quyền chủ động cũng như tăng cường thẩm quyền, vai trò và trách nhiệm cho cấp dưới, góp phần vào công tác quản lý trật tự xây dựng trên địa bàn, tạo thuận lợi cho các chủ đầu tư nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư và chất lượng các công trình xây dựng, tăng cường quản lý trật tự xây dựng ở từng địa phương. Phân cấp quản lý nhà nước tuy không phải là vấn đề hoàn toàn mới về lý luận và thực tiễn nhưng vẫn còn là vấn đề bức thiết của nhà nước và xã hội mà chúng ta phải tiếp tục thực hiện. Trong xây dựng, phân cấp cũng trở thành một vấn đề có tính thời sự, bức xúc, cần được nghiên cứu một cách cơ bản, có hệ thống. Do vậy, tác giả đã lựa chọn nghiên cứu đề tài “Phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng”. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Từ năm 1985, nước ta đã thực hiện đổi mới về phân cấp quản lý trung ương - địa phương. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đều bị chi phối bởi cơ chế cũ, tuy có các nghiên cứu đề xuất thực hiện phân cấp nhưng thực chất không thoát ra được khỏi cơ chế tập trung quyền lực ở các cơ quan Trung ương tạo ra cơ chế ảo về “xin - cho” trong hoạt động kinh tế, tài chính, biên chế hành chính, đầu tư dự án... đùn đẩy nhiệm vụ và trách nhiệm cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Trong những năm gần đây, công cuộc cải cách hành chính ở nước ta đã có những chuyển biến tích cực nhưng vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập. Đã có một số công trình khoa học nghiên cứu về lý luận và thực tiễn của phân cấp đã được công bố như: “Đề án phân cấp quản lý nhà nước trung ương- địa phương” của Bộ Nội Vụ (năm 2003); “Đề án Phân cấp quản lý nhà nước
9. ngành xây dựng” của Bộ Xây dựng (năm 2005); “Phân cấp quản lý nhà nước lý luận và thực tiễn” của TS. Võ Kim Sơn (năm 2004). Các bài viết trong các tạp chí chuyên ngành khoa học pháp lý như: “Phân cấp quản lý trung ương và địa phương- Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” của Trương Đắc Linh (năm 2002); “Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước” của TS. Uông Chu Lưu (năm 2005)... Tất cả các nghiên cứu này tuy đã đề cập đến vấn đề phân cấp quản lý nhà nước nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống, hoàn chỉnh về phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng dưới dạng một luận văn khoa học.
10. 3. Mục đích, nhiệm vụ, giới hạn và phạm vi nghiên cứu của đề tài 3.1. Mục đích nghiên cứu - Nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng. - Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước ở trung ương và địa phương về xây dựng. - Tổng hợp những nhược điểm, tồn tại đồng thời tìm ra nguyên nhân để kiến nghị các biện pháp đổi mới nhằm phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, trách nhiệm, thẩm quyền của mỗi cấp thuộc hệ thống hành chính nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước về xây dựng, phát huy tính sáng tạo, tự chủ và tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền, nâng cao chất lượng giải quyết công việc quản lý nhà nước về xây dựng, phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hoá cơ sở lý luận về phân cấp quản lý nhà nước. - Khảo sát, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong 5 lĩnh vực: đầu tư xây dựng; vật liệu xây dựng; nhà ở và công sở; kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng nông thôn; hạ tầng kỹ thuật đô thị. - Kiến nghị một số giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về xây dựng. 3.3. Giới hạn và phạm vi nghiên cứu Trong khuôn khổ luận văn, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng giữa Bộ Xây dựng với Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Sở Xây dựng, Sở Kiến trúc Quy hoạch, Bộ Xây dựng với một số Bộ ngành liên quan theo chức năng, nhiệm vụ được giao. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu - Thu thập các tài liệu văn bản có liên quan đến nội dung nghiên cứu phân cấp.