Luận văn Nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương: Trường hợp tỉnh Phú Yên

Nội dung tài liệu: Luận văn Nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương: Trường hợp tỉnh Phú Yên

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------------ NGUYỄN THỊ OANH PHƢƠNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG: TRƢỜNG HỢP TỈNH PHÚ YÊN LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. Hồ Chí Minh – Năm 2016
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------------ NGUYỄN THỊ OANH PHƢƠNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG: TRƢỜNG HỢP TỈNH PHÚ YÊN Chuyên ngành: Chính sách công Mã ngành: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC TS. HUỲNH THẾ DU TP. Hồ Chí Minh – Năm 2016
3. -i- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều đƣợc dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trƣờng Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 26 tháng 8 năm 2016 Học viên Nguyễn Thị Oanh Phƣơng
4. -ii- LỜI CẢM ƠN Tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn và tri ân sâu sắc nhất đến toàn thể các thầy cô và nhân viên của Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã truyền đạt kiến thức, cách thức nhìn nhận vấn đề trên nhiều phƣơng diện và dành sự quan tâm, tôn trọng đến tất cả học viên của chƣơng trình. Đặc biệt xin gửi lời cảm ơn sự động viên, giúp đỡ tận tình của Tiến sĩ Huỳnh Thế Du đã hƣớng dẫn tôi hoàn thành tốt luận văn. Xin chân thành cảm ơn Giám đốc Sở Tài chính Phú Yên đã tạo mọi điều kiện để tôi có cơ hội theo học chƣơng trình này và các phòng trực thuộc Sở Tài chính Phú Yên đã cung cấp số liệu, những thông tin thiết yếu và những lời nhận xét trong quá trình tôi thực hiện luận văn. Cảm ơn các bạn lớp MPP7 đã hỗ trợ, động viên tôi trong suốt thời gian qua. Cuối cùng xin cảm ơn những ngƣời thân yêu nhất trong gia đình đã luôn bên cạnh ủng hộ, đồng hành cùng tôi trong suốt hai năm học. Nguyễn Thị Oanh Phƣơng Học viên lớp MPP7, Chƣơng trình giảng dạy Kinh tế Fulbright
5. -iii- TÓM TẮT LUẬN VĂN Phú Yên là tỉnh thuộc duyên hải Nam Trung bộ, có 09 đơn vị ngân sách cấp huyện. Đánh giá chung về thực trạng phân cấp tại 09 đơn vị ngân sách cấp huyện tồn tại bất cập, phân cấp ngân sách thiếu tính kỷ luật tài khóa khi thƣờng xuyên xảy ra tình trạng số bổ sung từ ngân sách cấp trên thƣờng xuyên vƣợt dự toán với mức độ lớn. Nguồn thu cân đối ngân sách chỉ đáp ứng đƣợc trung bình 43% chi thƣờng xuyên. Các địa phƣơng phải nhận bổ sung cân đối từ ngân sách cấp tỉnh với mức trung bình 40%. Đây là nguyên nhân cơ bản làm giảm tính chủ động trong điều hành quản lý ngân sách của cấp huyện. Tất cả ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên đều phải nhận một khoản bổ sung từ NSTƢ thông qua ngân sách cấp tỉnh nên khung lý thuyết chính đƣợc sử dụng là mục tiêu của trợ cấp ngân sách phải đảm bảo đƣợc: i) Về mặt xã hội: đảm bảo đƣợc công bằng hàng dọc và công bằng hàng ngang; ii) Về mặt kinh tế: đảm bảo nguồn lực phân bố một cách hiệu quả. Xét về phân cấp nguồn thu ngân sách tại tỉnh Phú Yên có hai bất cập: Thứ nhất, cơ chế phân cấp nguồn thu chƣa đảm bảo phân chia ngân sách công bằng, hiệu quả giữa các huyện, địa phƣơng phát sinh nguồn thu lớn có lợi thế về điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên. Thứ hai, nguồn lực ngân sách cấp huyện, xã bị hạn chế vì ba nguyên nhân: i) Quy định phân cấp nguồn thu theo quy mô doanh nghiệp, nguồn thu của các doanh nghiệp lớn sẽ đƣợc điều tiết về nguồn thu của tỉnh, cấp huyện chỉ đƣợc hƣởng nguồn thu thuế của các doanh nghiệp vừa và nhỏ; ii) Các loại sắc thuế và mức thuế suất đều đƣợc thông qua bởi Quốc hội và đƣợc áp dụng thống nhất trên phạm vi toàn quốc, chính quyền địa phƣơng không có quyền tự chủ đối với nguồn thu lớn này; iii) Cơ chế thƣởng vƣợt dự toán thu chƣa khuyến khích địa phƣơng tăng thu vì cơ chế thƣởng chỉ áp dụng trong thời kỳ ổn định ngân sách, đến hết thời kỳ ổn định ngân sách, số giao dự toán căn cứ trên số thu năm gần nhất. Xét về phân chia trách nhiệm chi tiêu có ba bất cập. Thứ nhất, việc phân cấp chi ngân sách chƣa gắn liền với kết quả đầu ra đối với chất lƣợng cung cấp dịch vụ công mà chủ yếu vẫn đƣợc phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ NS theo yếu tố đầu vào. Thứ hai, việc ngân sách cấp huyện có quá ít nguồn kinh phí tự chủ để sử dụng, trong khi nhiệm vụ chi thƣờng xuyên khá lớn dẫn đến việc mƣợn tạm nguồn, sử dụng sai nguồn. Nhiệm vụ chi của cấp trên dồn cho cấp dƣới chi, nhƣng lại không cấp kinh phí. Thứ ba, đối với chi đầu tƣ
6. -iv- phát triển, chính quyền cấp tỉnh gần nhƣ đƣợc quyền tự quyết đối với các dự án đầu tƣ từ NSĐP, còn chính quyền cấp huyện có vẻ nhƣ bị bỏ quên vì phân cấp theo quy mô dự án. Dựa trên kết quả nghiên cứu, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phƣơng. Nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu: Thứ nhất, quy định về phân cấp nguồn thu căn cứ vào bản chất của từng sắc thuế, lợi thế phát triển của từng địa phƣơng, cụ thể: Thuế TNDN hạn chế phân cấp nguồn thu theo quy mô doanh nghiệp, đối với các doanh nghiệp lớn, liên quan đến nhiều khu vực địa lý nên là khoản thu phân chia giữa cấp tỉnh và huyện; Thuế GTGT, TTĐB nên phân chia theo sức mua, dân số từng địa phƣơng; Thuế tài nguyên nên phân cấp theo mức độ quan trọng của tài nguyên, đồng thời nâng cao công tác quy hoạch, tăng cƣờng giám sát trong việc khai thác tài nguyên để mang lại lợi ích tối ƣu nhất. Thứ hai, bãi bỏ quy định tỷ lệ phân chia cho ngân sách cấp huyện, xã, thị trấn đƣợc quy định mức tối thiểu trong luật NSNN. Chính quyền cấp tỉnh có thể tự quyết định tùy điều kiện từng địa phƣơng mà ban hành thuế của huyện, xã trong khung cho phép của trung ƣơng. Thứ ba, giao dự toán thu nên căn cứ theo tình hình thực tế phát sinh nguồn thu tại địa phƣơng. Bãi bỏ cơ chế thƣởng vƣợt dự toán thu chỉ áp dụng trong thời kỳ ổn định ngân sách. Nâng cao hiệu quả phân chia trách nhiệm chi tiêu: Thứ nhất, quản lý nhiệm vụ chi theo kết quả đầu ra. Vì cơ chế hiện tại là dựa vào nguồn lực hiện có và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán, dẫn đến hiệu quả quản lý ngân sách thấp, nhƣ phân bổ sự nghiệp giáo dục nên dựa vào số lƣợng học sinh đến trƣờng, không nên áp dụng tỷ lệ cứng 80% lƣơng -20% chi công việc; định mức chi y tế không nên căn cứ vào số giƣờng bệnh mà dựa vào số lƣợng bệnh nhân thực tế đến khám chữa bệnh để phân bổ chi phí,... Thứ hai, chi tiêu đƣợc thực hiện ở cấp nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất, nhiệm vụ chi cấp nào do cấp đó đảm bảo. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi đƣợc phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới, dẫn đến chồng chéo, xô đẩy giữa các cấp chính quyền. Thứ ba, tăng cƣờng thẩm quyền đối với chính quyền cấp huyện trong khâu giám sát thi công các công trình xây dựng tại huyện nhƣng do cấp tỉnh làm chủ đầu tƣ nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ xây dựng cơ bản./.
7. -v- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................................ i LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................................. ii TÓM TẮT LUẬN VĂN ............................................................................................................ iii MỤC LỤC .................................................................................................................................. v DANH MỤC VIẾT TẮT .......................................................................................................... vii DANH MỤC BẢNG, HÌNH, HỘP ......................................................................................... viii DANH MỤC PHỤ LỤC ........................................................................................................... ix CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU ........................................................................................................ 1 1.1. Bối cảnh............................................................................................................................ 1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu ......................................................................................................... 3 1.3. Câu hỏi nghiên cứu .......................................................................................................... 3 1.4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu .................................................................................... 3 1.5. Phƣơng pháp nghiên cứu .................................................................................................. 4 1.6. Kết cấu đề tài .................................................................................................................... 4 CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT ........................................................................................... 5 2.1. Ngân sách Nhà nƣớc ........................................................................................................ 5 2.2. Phân biệt hàng hoá công quốc gia và hàng hoá công địa phƣơng .................................... 5 2.3. Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách ........................................................................... 6 2.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách tại Việt Nam ..................................................... 7 CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TẠI TỈNH PHÚ YÊN. .............................................. 10 3.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, hành chính, xã hội ........................................................... 10 3.2. Mô hình tài chính công cấp huyện, xã năm 2014........................................................... 10 3.2.1. Nguyên tắc phân cấp nguồn thu ngân sách tại Phú Yên ............................................. 11 3.2.2. Nguyên tắc phân chia trách nhiệm chi tiêu tại Phú Yên ............................................. 19
8. -vi- 3.2.3. Đánh giá chuyển giao nguồn lực bằng bổ sung cân đối - bổ sung có mục tiêu .......... 26 CHƢƠNG 4: KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ................. 28 4.1. Kinh nghiệm quốc tế về xu hƣớng phân cấp ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng ................................................................................................................................... 28 4.2. Kết luận .......................................................................................................................... 29 4.3. Khuyến nghị chính sách ................................................................................................. 30 4.4. Hạn chế của đề tài .......................................................................................................... 31 TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................................................ 32 PHỤ LỤC ................................................................................................................................. 34
9. -vii- DANH MỤC VIẾT TẮT TỪ VIẾT TẮT Ý NGHĨA GTGT Giá trị gia tăng HĐND Hội đồng nhân dân NSĐP Ngân sách địa phƣơng NSNN Ngân sách nhà nƣớc NSTƢ Ngân sách trung ƣơng SN Sự nghiệp TNCN Thu nhập cá nhân TNDN Thu nhập doanh nghiệp TTĐB Tiêu thụ đặc biệt UBND Uỷ ban nhân dân
10. -viii- DANH MỤC BẢNG, HÌNH, HỘP Bảng 3.1: Quyết toán nguồn thu ngân sách cấp huyện theo từng sắc thuế năm 2014 .............. 13 Bảng 3.2: Tình trạng sử dụng giáo viên hợp đồng tại một số huyện thuộc tỉnh Phú Yên ........ 21 Hình 1.1: So sánh số Quyết toán/Dự toán thu bổ sung ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên năm 2014 .................................................................................................................................... 2 Hình 3.1: Cơ cấu thu - chi ngân sách cấp huyện tỉnh Phú Yên năm 2014 ............................... 11 Hình 3.2: Cơ cấu nguồn thu theo từng sắc thuế ngân sách cấp huyện năm 2014 .................... 12 Hình 3.3: Cơ cấu số thu đƣợc hƣởng theo từng cấp ngân sách năm 2014 ............................... 16 Hình 3.4: Thu, chi ngân sách cấp huyện và bổ sung từ ngân sách cấp trên năm 2014 ............ 17 Hình 3.5: Cơ cấu chi ngân sách cấp huyện năm 2014 tỉnh Phú Yên ........................................ 19 Hình 3.6: Cơ cấu chi theo từng nội dung chi thƣờng xuyên cấp huyện năm 2014 tỉnh Phú Yên .................................................................................................................................................. 20 Hình 3.7: Quyết toán chi đầu tƣ phát triển ngân sách cấp huyện phân theo nguồn vốn 2014 . 25 Hình 3.8: Quyết toán thu - chi, thu bổ sung ngân sách cấp huyện năm 2014 .......................... 26 Hộp 3. 1: Tài nguyên cát .......................................................................................................... 15