Luận văn Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ

Nội dung tài liệu: Luận văn Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN VĂN KHIÊM KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở BỘ NỘI VỤ LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2015
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN VĂN KHIÊM KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở BỘ NỘI VỤ Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60380101 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. Phạm Hồng Thái Hà Nội – 2015
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Trần Văn Khiêm
4. LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện viết Luận văn, mặc dù còn gặp nhiều khó khăn về thời gian, tƣ liệu, song, đƣợc sự giúp đỡ tận tình của các thầy, cô giáo Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, Học viện Hành chính Quốc gia, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – Bộ Tƣ pháp cũng nhƣ các cán bộ, công chức Bộ Nội vụ, học viên đã hoàn thành Luận văn “Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội vụ”, theo đúng thời gian và yêu cầu của nhà Trƣờng. Với tình cảm trân trọng và biết ơn, tôi xin trân thành cảm ơn đến: - Ban chủ nhiệm Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, các thầy, cô giáo, cán bộ, viên chức các Phòng của Khoa. - Đặc biệt, tôi xin cám ơn GS.TS Phạm Hồng Thái đã tận tình hƣớng dẫn, giúp đỡ tôi hoàn thành Luận văn; - Các đồng nghiệp công tác tại Bộ Tƣ pháp, Bộ Nội vụ đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu này; Trong quá trình làm đề tài, bản thân tôi đã cố gắng tìm hiểu tài liệu, học hỏi kinh nghiệm để tổng hợp, đánh giá. Tuy nhiên, Luận văn không tránh khỏi những hạn chế, rất mong nhận đƣợc sự góp ý của các thầy, cô giáo, các anh, chị và các bạn. Trân trọng!
5. MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài ........................................................................................................... 1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ..................................................... 3 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ............................................................................. 5 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................................... 6 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn....................................... 6 6. Điểm mới của luận văn ................................................................................................. 7 7.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ...................................................................... 7 8. Kết cấu của luận văn ..................................................................................................... 7 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ................................................................ 8 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ) ......................................................................................... 8 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm VBQPPL ................................................................................. 8 1.1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội vụ .................................................... 10 1.1.3. Khái niệm, đặc điểm, mục đích của kiểm tra, xử lý VBQPPL ............................... 13 1.2. Nội dung hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ............................. 18 1.2.1. Sự hình thành cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ........................ 18 1.2.2. Nguyên tắc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ............................................................. 24 1.2.3. Phƣơng thức kiểm tra văn bản QPPL ..................................................................... 25 1.2.4. Nội dung kiểm tra tra văn bản QPPL ...................................................................... 25 1.2.5. Quy trình kiểm tra văn bản QPPL ................................................................ 28 1.2.6. Các hình thức xử lý văn bản trái pháp luật ................................................... 35 1.3 Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................... 36 1.3.1. Chất lƣợng hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................. 36 1.3.2. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL .............. 37 1.3.3. Bảo đảm hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................................. 38 1.3.4. Ý thức pháp luật của công chức .................................................................. 39 Kết luận chƣơng 1 ........................................................................................ 40 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT THUỘC THẨM QUYỀN CỦA BỘ NỘI VỤ ................... 41
6. 2.1. Khái quát chung về Bộ Nội vụ ................................................................................... 41 2.2. Văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội vụ. .............................. 44 2.2.1.VBQPPL không đúng căn cứ pháp lý ...................................................................... 45 2.2.2.VBQPPL không đúng thẩm quyền .......................................................................... 47 2.2.3.VBQPPL không phù hợp với văn bản đƣợc áp dụng làm căn cứ ban hành .......................................................................................................52 2.2.4.VBQPPL không đƣợc ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức, kỹ thuật trình bày ................................................................................................... 56 2.3. Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội vụ từ năm 2007 đến nay ............................................................................................................. 59 2.3.1. Xây dựng, hoàn thiện thể chế.................................................................................. 59 2.3.2. Tổ chức tập huấn, bồi dƣỡng nghiệp vụ và kiện toàn tổ chức biên chế, xây dựng đội ngũ cộng tác viên ........................................................................................ 61 2.3.3. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra VBQPPL .......................................... 61 2.3.4. Bố trí kinh phí, nhân lực cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL. ....................... 61 2.4. Những kết quả đạt đƣợc và những hạn chế trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội vụ ......................................................................... 64 2.4.1. Kết quả và nguyên nhân .......................................................................................... 64 2.4.1.1. Kết quả đạt đƣợc ........................................................................................ 64 2.4.1.2. Nguyên nhân của kết quả ......................................................................... 71 2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân ......................................................................................... 72 2.4.2.1. Hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................. 72 2.4.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................................................................................................74 Kết luận chƣơng 2 ........................................................................................ 80 Chƣơng 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VBQPPL CỦA BỘ NỘI VỤ ................................... 82 3.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL4 ...................... 82 3.2. Tăng cƣờng năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội vụ4 ........................................................................... 87 3.3. Tăng cƣờng sự phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL4 ................................................................................................................ 88 3.4. Bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các tổ chức chính trị - xã hội, của các phƣơng tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân 4 ............................ 88
7. 3.5. Củng cố, kiện toàn tổ chức, biên chế và thực hiện chế độ đãi ngộ thích hợp đối với ngƣời làm công tác kiểm tra văn bản4 ................................................................. 89 3.6. Thực hiện tốt việc xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong phạm vi thẩm quyền đƣợc giao4 .................. 91 3.7. Bố trí kinh phí kiểm tra và thực hiện tốt chế độ báo cáo công tác kiểm tra VBQPPL4 .................................................................................................... 93 Kết luận chƣơng 34 ................................................................................................. 91 KẾT LUẬN4 ................................................................................................ 95 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO14 ............................................... 99
8. DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT HĐND Hội đồng nhân dân QPPL Quy phạm pháp luật UBND Ủy ban nhân dân VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật
9. PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Hiến pháp năm 2013 khẳng định Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân (Điều 2). Xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền đòi hỏi thực hiện quản lý đời sống xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cƣờng pháp chế. Đảng và Nhà nƣớc ta xác định: "quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật ( Điều 8). Để quản lý xã hội bằng pháp luật, các cơ quan Nhà nƣớc đã ban hành nhiều Bộ luật, Luật và các văn bản quy phạm pháp luật trên tất cả các lĩnh vực của đời sống nhà nƣớc và xã hội, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý và hội nhập quốc tế. Đảng và Nhà nƣớc ta luôn xác định: “Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nƣớc theo pháp luật, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cƣơng” [13, tr.247]. Xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nƣớc, đặc điểm, điều kiện địa lý, kinh tế, văn hóa khác nhau ở các địa phƣơng nên các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng ban hành có nhiều quy định mang tính “định hƣớng”, “khung” để các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền quy định cụ thể cho phù hợp, theo tinh thần phân cấp quản lý nhà nƣớc. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực của các quy định mang tính định hƣớng cũng đã bộc lộ một số hạn chế nhất định. Dựa trên các tiêu chí mang tính “đặc thù” của mình, nhiều Bộ, ngành, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp đã ban hành văn bản có một số nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành. Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn những văn bản chất lƣợng chƣa cao; văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành chậm đi vào cuộc sống, có những văn bản không có hiệu quả, có những văn bản mới ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ... Điều này phản ánh tình trạng không triệt để tuân thủ quy định về thẩm quyền, cơ sở pháp lý, trình tự, thủ tục trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Yêu cầu của việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phải đảm bảo tính pháp chế, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành VBQPPL phải tuân thủ trình tự, thủ tục, thẩm quyền, bảo đảm hợp 1
10. hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành. Do vậy, kiểm tra, xử lý VBQPPL chính là tăng cƣờng pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của các Bộ, ngành, HĐND và UBND các cấp, đồng thời còn có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm kỷ luật, kỷ cƣơng trong xây dựng và ban hành VBQPPL, từng bƣớc hoàn thiện hệ thống VBQPPL, bảo đảm VBQPPL đƣợc xây dựng, thực hiện đồng bộ, thống nhất từ trung ƣơng đến địa phƣơng, góp phần xây dựng nhà nƣớc pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Thực hiện chủ trƣơng đổi mới, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, hội nhập quốc tế, cùng với yêu cầu phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế thì yêu cầu quan trọng đặt ra là phải xây dựng một hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, thống nhất và đồng bộ. Việc xây dựng một hệ thống pháp luật nhƣ trên đòi hỏi không chỉ quan tâm đến công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà việc xây dựng, tạo ra một cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản đã đƣợc ban hành cũng cần đƣợc quan tâm đúng mức. Cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền trong quá trình xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền đã vô tình hay cố ý ban hành những văn bản không đúng thẩm quyền, trình tự do pháp luật quy định, làm cho hệ thống pháp luật không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ. Những nội dung sai trái trong các văn bản của các Bộ, ngành, địa phƣơng ban hành nếu không đƣợc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời sẽ cản trở sự nghiệp đổi mới, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền và hội nhập quốc tế, làm chậm tiến độ của việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Mặt khác, những văn bản sai trái cũng làm ảnh hƣởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nƣớc, tổ chức và công dân. Công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện và xử lý những văn bản không hợp hiến, hợp pháp của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã đƣợc quy định tại Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 và hiện nay là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ. Khác với thẩm định văn bản quy phạm pháp luật (đƣợc thực hiện trƣớc khi văn bản đƣợc ban hành), hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật đƣợc tiến hành sau khi văn bản đƣợc ban hành nhƣng cũng góp phần đảm bảo tính minh bạch, đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. 2