Luận văn Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (Qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)

Nội dung tài liệu: Luận văn Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (Qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THI ̣HIÊN KIỂ M TRA VÀ XƢ̉ LÝ VĂN BẢ N QUY PHAṂ PHÁ P LUÂṬ (QUA THƢC̣ TIỄN TỈNH BẮ C GIANG) LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2013 1
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THI ̣HIÊN KIỂ M TRA VÀ XƢ̉ LÝ VĂN BẢ N QUY PHAṂ PHÁ P LUÂṬ (QUA THƢC̣ TIỄN TỈNH BẮ C GIANG) Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyêñ Hoàng Anh Hà Nội – 2013 2
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Hiên 3
4. MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản 9 quy phạm pháp luật 1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật 9 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 9 1.1.2. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật 11 1.2. Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 14 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 15 1.2.2. Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 17 1.2.3. Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 18 1.2.4. Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 20 1.2.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 22 1.2.6. Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 25 1.3. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật 26 1.3.1. Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật 26 1.3.2. Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật 29 Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp 1.3.3. 29 pháp, bất hợp lý Các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp 1.3.4. 33 pháp, bất hợp lý Trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản cũng như 1.3.5. đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham mưu soạn thảo 35 văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành (Qua 37 thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang) 4
5. 2.1. Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 37 2.1.1. Ưu điểm 37 2.1.2. Những hạn chế của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 42 Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc 2.2. 46 Giang Ưu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.2.1. 46 trên địa bàn tỉnh Bắc Giang Tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm 2.2.2. 55 pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.3. Kết quả xử lý văn bản sau khi kiểm tra 66 Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban 2.4. hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc 67 Giang 2.4.1. Nguyên nhân từ các quy định của hệ thống pháp luật 67 2.4.2. Nguyên nhân từ thực tiễn 73 Chƣơng 3: Giải pháp nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các 75 cấp ban hành 3.1. Giải pháp tổng quát 75 3.2. Giải pháp cụ thể 75 3.2.1. Giải pháp về phía địa phương 75 3.2.2. Giải pháp về phía trung ương 78 KẾT LUẬN 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 5
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trương lớn của Đảng và nhà nước ta, điều đó đã được thể chế tại Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” [1, Điều 2]. Một trong những tiêu chí rất quan trọng của nhà nước pháp quyền là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện để quản lý thống nhất. Trong những năm qua, cùng với những thành tựu trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, xây dựng chính quyền nhân dân, chúng ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật, Trên thực tế, một hệ thống pháp luật mới đã từng bước được hình thành, hoàn thiện, trở thành động lực mạnh mẽ cho những thay đổi tích cực diễn ra trên đất nước ta. Những năm gần đây, Nhà nước ta đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước. Trong bối cảnh đó, pháp luật được sử dụng như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển. Văn bản quy phạm pháp luật đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác kiểm tra nói riêng. Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua cho thấy, mặc dù đã phát hiện khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật do các cấp, các ngành ban hành trái luật, gây hậu quả 6
7. nghiêm trọng về vật chất, vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý văn bản trái luật vẫn chưa thực sự được chú trọng một cách đúng mức, công tác kiểm tra văn bản chưa được tiến hành thường xuyên, thiếu quy định trong thực hiện, triển khai các công việc; việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức và tổ chức bộ máy phục vụ cho kiểm tra văn bản chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến tình trạng “thả lỏng” việc kiểm tra văn bản, vẫn còn ban hành văn bản trái pháp luật, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, vi phạm thẩm quyền ban hành văn bản Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, trước hết là các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành, đảm bảo văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền. Ngày 25/12/2001 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10, theo đó Viện kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật của cấp Bộ và chính quyền địa phương ban hành. Nhiệm vụ này được chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là một bước chuyển trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng cao chất lượng hoạt động này của chính quyền địa phương. Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn. Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn. Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó khả năng tồn tại mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi. Trong 10 năm qua, trên cơ sở thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 7
8. của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành, Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang đã nghiêm túc triển khai thực hiện và đạt được những kết quả nhất định, được ghi nhận bằng các hình thức khen thưởng của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp... Song, bên cạnh những thành tích đã đạt được, qua 10 năm thực hiện nhiệm vụ, công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh còn một số tồn tại, hạn chế xuất phát từ các quy định của hệ thống pháp luật và thực tiễn triển khai thực hiện tại địa phương. Mặt khác, trên thực tế, công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang chưa có cơ quan, tổ chức, cá nhân nào nghiên cứu, đánh giá một cách bài bản, khoa học, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để tổng kết, rút kinh nghiệm, cũng như đề ra phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác này. Từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu đề tài: “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)” trên cơ sở phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước. 2. Tình hình nghiên cứu Trong những năm qua, nghiên cứu về công tác văn bản nói chung đã được nhiều nhà khoa học quan tâm và đã có nhiều công trình nghiên cứu như: - Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến của nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 12/2005), tr.25. - Phan Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 14, tháng 6/2006), tr.20. - Uông Chu Lưu (Chủ biên năm 2005), Bình luận Luật Ban hành văn bản 8
9. quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp. - Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”. - GS.TS. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, năm 2003. - PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. - Luận văn thạc sĩ của Trương Thị Phương Lan với tên gọi "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay", Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007. - Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Mai Hương với tên gọi “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa”, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2009. Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí luật học Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước. Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương một cách cập nhật nhất (tính đến thời điểm hiện nay) và ở một địa bàn cụ thể: tỉnh Bắc Giang. 3. Phạm vi nghiên cứu Đề tài tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng trên tinh thần Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 9
10. 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP. 4. Điểm mới của luận văn Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong bối cảnh Việt Nam đang từng bước nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế - đặc biệt trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Với những kết quả mà luận văn đạt được, tác giả hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện dựa trên việc vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, phép biện chứng của Chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Bên cạnh đó luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể là phân tích, đối chiếu, so sánh, thống kê và tổng hợp; phương pháp phân tích quy phạm cũng được tác giả vận dụng để phân tích, bình luận nội dung của một số chế định. 6. Mục đích, nhiệm vụ và ý nghĩa của luận văn * Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại địa bàn tỉnh Bắc Giang; trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. * Nhiệm vụ của luận văn: 10