Luận văn Kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (Qua thực tiễn trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa)

Nội dung tài liệu: Luận văn Kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (Qua thực tiễn trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa)

1. ®¹i häc quèc gia hµ néi khoa luật Ng•êi hưíng dÉn khoa häc: TS. NguyÔn Hoµng Anh do·n ®×nh tiÕn kiÓm tra vµ xö lý ®èi víi v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËt LuËn v¨n ®ươc b¶o vÖ t¹i Héi ®ång chÊm luËn v¨n, häp t¹i cña héi ®ång nh©n d©n vµ ñy ban nh©n d©n Khoa LuËt - §¹i häc Quèc gia Hµ Néi. (qua thùc tiÔn trªn ®Þa bµn tØnh thanh hãa) Vµo håi ..... giê ....., ngµy ..... th¸ng ..... n¨m 2012. Chuyªn ngµnh : Lý luËn vµ lÞch sö nhµ nước vµ ph¸p luËt M· sè : 60 38 01 Cã thÓ t×m hiÓu luËn v¨n t¹i Trung t©m tư liÖu - Thư viÖn §¹i häc Quèc gia Hµ Néi Trung t©m tư liÖu - Khoa LuËt §¹i häc Quèc gia Hµ Néi luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc hµ néi - 2012 1 2
2. Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN 49 MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA Trang BÀN TỈNH THANH HÓA Trang phụ bìa 2.1. Những thành tựu và hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý 49 văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban Lời cam đoan nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa Mục lục 2.1.1. Những kết quả đạt được trong hoạt động xây dựng, ban hành; 49 Danh mục các chữ viết tắt kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật Danh mục các bảng 2.1.2. Những bất cập trong việc xây dựng, ban hành và kiểm tra, xử 55 MỞ ĐẦU 1 lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM 8 và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa 2.2. Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trong công tác xây 76 TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM dựng, ban hành; kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm PHÁP LUẬT pháp luật trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp pháp luật của Hội đồng 8 2.2.1. Nguyên nhân khách quan 76 nhân dân và Ủy ban nhân dân 2.2.2. Nguyên nhân chủ quan 88 1.1.1. Khái niệm, các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp 8 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG 95 luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM 1.1.2. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân 12 PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN và Ủy ban nhân dân trong quản lý nhà nước và phát triển NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HÓA 3.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy 96 1.2. Khái quát về kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp 15 phạm pháp luật luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 3.1.1. Sửa đổi, bổ sung một số văn bản hiện hành 96 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 15 3.1.2. Xây dựng, ban hành văn bản mới 98 1.2.2. Mục đích, ý nghĩa của công tác kiểm tra, xử lý đối với văn bản 17 3.1.3. Tăng cường hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm 99 quy phạm pháp luật pháp luật 1.2.3. Đặc trưng của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 20 3.2. Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm 99 1.2.4. Phân biệt kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và các hoạt 21 pháp luật của chính quyền địa phương 3.2.1. Xác định văn bản cần kiểm tra, mục đích, phạm vi kiểm tra 100 động tương tự 3.2.2. Lập kế hoạch kiểm tra 100 1.3. Quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra văn bản quy 23 3.2.3. Thu thập thông tin và minh chứng 101 phạm pháp luật 3.2.4. Xử lý, phân tích các thông tin và minh chứng thu được 101 1.3.1. Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 23 3.2.5. Viết báo cáo kiểm tra 102 1.3.2. Đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm 24 3.2.6. Các hoạt động sau khi hoàn thành kiểm tra 102 pháp luật 3.3. Giải pháp về cơ chế chính sách thực hiện kiểm tra văn bản quy 103 1.3.3. Nội dung kiểm tra văn bản 25 phạm pháp luật của chính quyền địa phương 1.3.4. Phương thức tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 28 3.3.1. Công tác chỉ đạo và phối hợp của các cấp, các ngành trong hoạt 103 động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 1.3.5. Thẩm quyền kiểm tra, xử lý đối với văn bản quy phạm pháp 33 3.3.2. Hoàn thiện tổ chức và phát triển nguồn nhân lực phục vụ công 104 luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và vai trò của tác kiểm tra cơ quan tư pháp địa phương trong hoạt động kiểm tra 3.4. Giải pháp về tài chính, ngân sách và các điều kiện khác đảm 106 1.4. Các quy định về xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội 38 bảo cho công tác kiểm tra đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 3.4.1. Về tài chính, ngân sách 106 1.4.1. Thông báo văn bản trái pháp luật 38 3.4.2. Về kinh phí, trang thiết bị làm việc 107 1.4.2. Công bố kết quả xử lý văn bản trái pháp luật 39 3.4.3. Tổ chức mạng lưới thông tin 107 3.5. Các giải pháp khác: xây dựng hệ cơ sở dữ liệu; nguồn thông tin 108 1.4.3. Biện pháp xử lý đối với cơ quan, người ban hành văn bản trái 40 và các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn pháp luật bản quy phạm pháp luật 1.4.4. Các hình thức xử lý văn bản sai trái 42 KẾT LUẬN 110 1.4.5. Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật 46 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 113 3 4
3. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế là những quyết sách quan trọng đã được Đảng ta xác định và khẳng định trong nhiều văn kiện quan trọng như: Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02 tháng 01 năm 2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX... Nhằm triển khai thực hiện các chủ trương này, tại Nghị quyết số 287/2001/NQ-UBTVQH10 ngày 29/01/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 10 quy định thi hành một số điểm của Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã chuyển giao hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) (công tác kiểm sát chung) từ các cơ quan kiểm sát sang cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND), để các cơ quan, đơn vị này tiếp tục thực hiện. Thực hiện các quy định của Hiến pháp (sửa đổi), Luật số 02/2002/QH11 ngày 16 tháng 12 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành VBQPPL (hiện nay là Luật ban hành VBQPPL năm 2008), Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi), Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 về kiểm tra và xử lý VBQPPL, hiện nay đã được thay thế bởi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010. Kiểm tra, xử lý VBQPPL là thiết chế mới, có ý nghĩa quan trọng đối với các cơ 2
4. quan hành pháp, nhất là trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam đặt ra nhiều nhiệm vụ quan trọng, cấp bách, trong đó có nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, công khai, dân chủ và là cơ sở bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động trong khuôn khổ pháp luật. Trong bối cảnh chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước, các cấp chính quyền địa phương đang sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển. VBQPPL của chính quyền địa phương ban hành cũng đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 thì HĐND và UBND các cấp được ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định để thực hiện việc quản lý nhà nước ở địa phương. Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đang rất quan tâm tới việc xây dựng và ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, các văn bản này được ban hành chủ yếu để cụ thể hóa và thực hiện những quy định của các VBQPPL của cơ quan nhà nước ở Trung ương cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương hoặc quy định những vấn đề mà chính quyền địa phương được ủy quyền ban hành. Tuy nhiên, trong quá trình ban hành VBQPPL, ở một số nơi chính quyền các cấp vẫn còn ban hành văn có nội dung trái pháp 3
5. luật, không đúng thẩm quyền, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, trình tự thủ tục ban hành Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra VBQPPL là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các VBQPPL, trước hết là các VBQPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp ban hành, bảo đảm văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền. Do tính thời sự, cấp bách của vấn đề nên tác giả đã chọn đề tài: "Kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và ?y ban nhân dân (qua thực tiễn trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa)" cho luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Ở nước ta hiện nay, các vấn đề về VBQPPL, văn bản hành chính (VBHC), quyết định quản lý nhà nước đã và đang được nhiều nhà khoa học (luật học, hành chính học, ngôn ngữ học...) quan tâm và có nhiều công trình nghiên cứu, như: - GS.TS Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Hoàng Trọng Phiến, Hướng dẫn soạn thảo văn bản, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1998. - Nguyễn Chí Dũng, "Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 12/2005. - Phạm Tuấn Khải, "Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa và thực trạng", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14, 6/2006). - Uông Chu Lưu (Chủ biên), Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005. 4
6. - Nguyễn Công Long, Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công, 2005. - TS. Nguyễn Thế Quyền, "Hiệu lực của văn bản pháp luật những vấn đề lý luận và thực tiễn", Tạp chí Luật học, số 2/2005. - PGS.TS. Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. - Hà Quang Thanh, Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý nhà n- ước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Luận văn Thạc sĩ Quản lý nhà nước, 2000. - TS. Lưu Kiếm Thanh, Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành chính nhà nước, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1999. Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí Luật học. Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của VBQPPL, quyết định quản lý nhà nước, VBHC nói chung. Tuy nhiên chưa có nhiều công trình nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về ban hành văn bản của chính quyền địa phương và đặc biệt về vấn đề kiểm tra và xử lý VBQPPL của chính quyền địa phương. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài * Mục đích Xuất phát từ những quan điểm, chủ trương cải cách nền hành chính và kiện toàn bộ máy nhà nước, trên cơ sở những thành tựu lý luận hành 5
7. chính- luật học, từ khảo sát thực tế hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương tại Thanh Hóa, với mục đích nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa. Do đó, nội dung đề tài không chỉ tập trung đánh giá riêng hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL, mà còn có cả một số đánh giá liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Trên cơ sở đó rút ra được những ưu điểm, những tồn tại, nguyên nhân của những tồn tại và quan trọng hơn là đề ra được các giải pháp về hoàn thiện hoạt động kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương và đưa hoạt động kiểm tra, xử lý đối với VBQPPL của HĐND và UBND trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa đi vào nề nếp, đúng pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi trong thực tiễn. * Nhiệm vụ Để thực hiện mục đích trên, tác giả tập trung thực hiện những nhiệm vụ sau: - Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL; - Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương qua khảo sát thưc tiễn tại tỉnh Thanh Hóa, từ đó rút ra các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết; - Xây dựng và kiến giải các biện pháp nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu * Đối tượng nghiên cứu 6
8. Hệ thống các VBQPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa ban hành; các hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh Thanh Hóa * Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi không gian: trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa với 27 huyện, thị xã, thành phố trong tỉnh. - Phạm vi thời gian: trong 7 năm (từ năm 2004 khi Nghị định 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL được ban hành có hiệu lực cho đến nay). 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như: các phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp điều tra chọn mẫu, phương pháp thống kê - so sánh, phương pháp chuyên gia trong việc thu thập và xử lý các thông tin liên quan đến nội dung đề tài. 6. Những đóng góp mới và ý nghĩa của luận văn Từ góc độ khoa học quản lý hành chính nhà nước, có thể xem đây là một trong những cố gắng đầu tiên trong việc nghiên cứu vấn đề kiểm tra đối với VBQPPL của chính quyền địa phương một cách chuyên sâu và toàn diện. Vì vậy luận văn có ý nghĩa: 7
9. - Góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra đối VBQPPL của HĐND và UBND. - Đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND; - Góp phần hoàn thiện chương trình các môn học về kỹ thuật soạn thảo và ban hành văn bản. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Chương 2: Thực trạng kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa từ năm 2004 đến nay. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa. 8
10. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN 1.1.1. Khái niệm, các dấu hiệu đặc trƣng của văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành 1.1.1.1. Khái niệm văn bản Thuật ngữ văn bản hiện nay được hiểu và diễn giải theo nhiều cách khác nhau. Ở góc độ ngôn ngữ học, có quan niệm cho rằng, "văn bản là giấy ghi nội dung sự kiện" [34, tr. 823]. Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ. Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế... 1.1.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Khái niệm VBQPPL được quy định tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL (Quốc hội thông qua năm 1996; được sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, 9