Luận văn Hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay

Nội dung tài liệu: Luận văn Hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐÀO THỊ HỒNG MINH HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ BIÊN CHẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS. PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI - 2014
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Đào Thị Hồng Minh
3. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục từ viết tắt Danh mục bảng MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUÂṆ CỦ A HOÀ N THIÊṆ PHÁ P LUÂṬ VỀ QUẢN LÝ BIÊN CHẾ ....................................................................... 7 1.1. Khái quát chung về quản lý biên chế ............................................... 7 1.1.1. Khái niệm về biên chế .......................................................................... 7 1.1.2. Quan niệm chung về quản lý nhà nƣớc về biên chế .......................... 12 1.1.3. Phân loaị quản lý biên chế.................................................................. 13 1.1.4. Nôị dung quản lý biên chế.................................................................. 14 1.1.5. Nguyên tắc quản lý biên chế .............................................................. 18 1.1.6. Thẩm quyền quản lý biên chế ............................................................ 19 1.2. Pháp luật và vai trò của pháp luật về quản lý biên chế ............... 20 1.2.1. Pháp luật về quản lý biên chế ............................................................. 20 1.2.2. Vai trò pháp luâṭ về quản lý biên chế ................................................. 24 1.3. Tiêu chí đá nh giá mứ c đô ̣ hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ............................................................................................. 27 1.3.1. Tính toàn diện, đồng bộ...................................................................... 27 1.3.2. Phải luôn thống nhất ........................................................................... 29 1.3.3. Các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý biên chế đƣợc ban hành phù hợp ...................................................................................... 29
4. 1.3.4. Trình độ kỹ thuật pháp lý khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý biên chế ............................................................. 31 1.3.5. Các quy định của pháp luật về quản lý biên chế phải có khả năng thực hiện đƣợc .................................................................................... 32 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ................................................................................ 33 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ BIÊN CHẾ Ở VIỆTNAM ......................... 35 2.1. Thực trạng pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay ..................................................................................... 35 2.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến 2008 ....................................................... 35 2.1.2. Giai đoạn từ 2008 đến nay ................................................................. 40 2.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về quản lý biên chế ởViệt Nam hiện nay .................................................................................... 45 2.2.1. Thực trạng về thực thi pháp luật về quản lý biên chế công chức ...... 45 2.2.2. Thực trạng thực thi pháp luật về quản lý biên chế viên chức hiện nay .............................................................................................. 48 2.2.3. Thực trạng về số lƣợng biên chế do Chính phủ quản lý giai đoạn 2002 - 2014 (năm 2002 là trƣớc khi thực hiện việc phân cấp quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp) ..................................................... 50 2.2.4. Thực trạng về cơ cấu đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức hiện nay .... 54 2.3. Những thành tựu đã đạt được và hạn chế của pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay............................................ 58 2.3.1. Thành tựu đã đạt đƣợc ........................................................................ 58 2.3.2. Hạn chế của pháp luật về quản lý biên chế ........................................ 67 2.4. Nguyên nhân hạn chế của pháp luật về quản lý biên chế ............ 73 2.4.1. Nguyên nhân khách quan ................................................................... 74 2.4.2. Nguyên nhân chủ quan ....................................................................... 74 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ................................................................................ 77
5. Chương 3: QUAN ĐIỂM, YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ BIÊN CHẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ....................................................................................... 78 3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay .................................................................................... 78 3.2. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay ............................................................................................. 85 3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý biênchế ở Việt Nam hiện nay .................................................................................... 91 3.3.1. Giải pháp chung ................................................................................. 91 3.3.2. Giải pháp riêng ................................................................................... 96 KẾT LUẬN .................................................................................................. 101 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 103
6. DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CHXHCN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân XHCN Xã hội chủ nghĩa
7. DANH MỤC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang Bảng 2.1: Báo cáo chất lƣợng đội ngũ cán bộ công chức 2014 54 Bảng 2.2: Báo cáo chất lƣợng đội ngũ cán bộ công chức 2014 55 Bảng 2.3: Báo cáo chất lƣợng đội ngũ cán bộ công chức 2014 55 Bảng 2.4: Báo cáo chất lƣợng đội ngũ viên chức 2014 56 Bảng 2.5: Báo cáo chất lƣợng đội ngũ viên chức 2014 57 Bảng 2.6: Báo cáo chất lƣợng đội ngũ viên chức 2014 57
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Ngày 13 tháng 11 năm 2008, Quốc hội ban hành Luật Cán bộ, công chức. Luật này có nhiều quy định mới về việc xác định và quản lý biên chế công chức so với Pháp lệnh Cán bộ, công chức nhƣ: phạm vi, đối tƣợng là biên chế công chức; nguyên tắc xác định và quản lý biên chế công chức thống nhất với quản lý cán bộ, công chức; xác định biên chế công chức trên cơ sở xác định vị trí việc làm; phân công và thực hiện thẩm quyền quyết định biên chế công chức; và một số nội dung khác của Luật cán bộ, công chức có liên quan đến quản lý biên chế công chức. Theo đó, ngày 08/3/2010 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 21/2010/NĐ-CP về quản lý biên chế công chức để cụ thể hóa các quy định nêu trên của Luật. Đây là lần đầu tiên có văn bản quy phạm pháp luật riêng về quản lý biên chế công chức. Năm 2010, Quốc hội ban hành Luật Viên chức. Theo Luật Viên chức thì không còn khái niệm biên chế sự nghiệp nhƣ trƣớc đây, mà thay vào đó là khái niệm về số lƣợng ngƣời làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập. So với Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 thì Luật Viên chức có một số điểm mới nhƣ: Phạm vi điều chỉnh, đối tƣợng áp dụng; nguyên tắc, căn cứ, phƣơng pháp xác định và quản lý vị trí việc làm; quy định vị trí việc làm là căn cứ xác định số lƣợng ngƣời làm việc, cơ cấu viên chức để thực hiện việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Theo đó, ngày 08/5/2012, Chính phủ đã ban hành Nghị định 41/2012/NĐ-CP quy định về vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập. Đây là những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất từ trƣớc tới nay và đƣợc coi là tạo hành lang pháp lý, khoa học giúp cho 1
9. việc quản lý biên chế công chức, vị trí việc làm, số lƣợng ngƣời làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc thống nhất và việc định biên trong hệ thống cơ quan nhà nƣớc có tính khoa học hơn. Tuy nhiên do hệ thống văn bản pháp luật thiếu đồng bộ nên đến nay trong các nội dung quản lý về biên chế thì việc xác định biên chế công chức, số ngƣời làm việc trong đơn vị sự nghiệp thế nào là đúng, đủ trong các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nƣớc gặp nhiều khó khăn. Mặt khác, hiện nay trong rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật về quản lý ngành, lĩnh vực lại có nội dung quy định về biên chế, không thực hiện theo đúng các văn bản quy phạm pháp luật về biên chế, do các ngành, lĩnh vực khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật đều cài việc quy định cụ thể về số lƣợng biên chế để thực hiện các nhiệm vụ của ngành, lĩnh vực mình. Dẫn đến, nếu thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý ngành, lĩnh vực thì biên chế ngày càng phình ra. Nên trong mỗi kỳ họp của Quốc hội, một số đại biểu Quốc hội đƣa ra các chất vấn Bộ trƣởng Bộ Nội vụ, là cơ quan đƣợc giao giúp Chính phủ quản lý nhà nƣớc về biên chế, có nội dung trái ngƣợc nhau về vấn đề biên chế, nhƣ: có ý kiến cho rằng tại sao việc thực hiện tinh giản biên chế, sắp xếp lại tổ chức bộ máy, biên chế không những không giảm, mà ngày càng phình ra, trách nhiệm của Bộ trƣởng nhƣ thế nào ; có ý kiến đề nghị phải bổ sung biên chế để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc này, nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc kia. Mặt khác, bất kỳ cơ quan, tổ chức hành chính nào trong việc lập kế hoạch biên chế hàng năm cũng đều đề nghị bổ sung thêm, không thấy cơ quan, tổ chức nào đề nghị giảm bớt biên chế. Do đó, việc nghiên cứu những quy định của pháp luật về quản lý biên chế, những khó khăn trong việc quản lý biên chế hiện nay và đƣa ra giải pháp hoàn thiện pháp luật quản lý biên chế để giúp cho việc quản lý nhà nƣớc về biên chế hiện nay đạt đƣợc hiệu quả là một yêu cầu cần thiết trong giai đoạn 2
10. hiện nay. Vậy nên, tôi chọn đề tài “Hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay” làm luận văn thạc sỹ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu Nghiên cứu về vấn đề biên chế ở Việt Nam từ trƣớc đến nay đã đƣợc một số tác giả quan tâm nhƣ: "Cơ sở khoa học xác định biên chế của các cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp tỉnh và cấp huyện ở nƣớc ta", Luận văn thạc sỹ của Thái Quang Toản, năm 2006; “Chuyên đề về cơ chế quản lý và sử dụng biên chế trong thời gian qua”, Bộ Nội vụ, năm 2013 và một số bài viết về tinh giản biên chế đăng trên các tạp chí chuyên ngành nhƣ Tạp chí nghiên cứu nhà nƣớc và pháp luật, Tạp chí Luật học, Tạp chí Đảng cộng sản.. Nghiên cứu các vấn đề pháp luật về quản lý biên chế ở Việt nam từ trƣớc đến nay ít đƣợc quan tâm. Bởi các quy định pháp luật về biên chế đƣợc lồng ghép trong hệ thống các văn bản pháp luật về cán bộ, công chức. Đến năm 2010 với sự ra đời Nghị định số 21/2010/NĐ-CP về quản lý biên chế công chức hoạt động quản lý nhà nƣớc về biên chế mới chính thức đƣợc tách ra là văn bản quy phạm riêng biệt. Có thể nói đây là đề tài đầu tiên ở Việt Nam nghiên cứu về vấn đề hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay. Đặc biệt đề tài nghiên cứu lại đặt trong bối cảnh Việt Nam đang xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN, thực hiện Chƣơng trình cải cách tổng thể nên hành chính giai đoạn 2011-2020, thực hiện cải cách chế độ công vụ, công chức, xây dựng và thực hiện Đề án tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. 3. Mục đích, ý nghĩa và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu của luận văn Luận văn làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản pháp luật về quản lý biên chế; những tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế; thực trạng pháp luật và thi hành pháp luật về quản lý biên chế; trên cơ sở đó tìm 3