Luận văn Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện nay

Nội dung tài liệu: Luận văn Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện nay

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ MINH PHƯƠNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Hồng Thị Kim Quế Hà Nội – 2011 1
2. Mơc lơc MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ ..................................................................................... 8 1.1.Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trị của chính quyền xã ............................... 8 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của chính quyền xã ..................................... 13 1.1.2 Vị trí vai trị của chính quyền xã trong bộ máy nhà nước ................. 15 1.2 Quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cơ sở ở Việt Nam. ............................................................................................................... 17 1.2.1 Chính quyền cơ sở trong thời kỳ phong kiến .............................. 17 1.2.2 Quá trình phát triển chính quyền cơ sở từ năm 1945 đến nay. ..... 20 1.3 Pháp luật hiện hành về tổ chức, thẩm quyền và chức năng của chính quyền xã. .................................................................................................................. 23 1.3.1 Về tổ chức, thẩm quyền và chức năng của HĐND xã. ................ 23 1.3.2 Về tổ chức, thẩm quyền và chức năng của UBND xã. ................ 29 1.4 Thuận lợi và khĩ khăn trong tổ chức và hoạt động của chính quyền xã.. 34 1.5 Mơ hình tổ chức bộ máy chính quyền cơ sở ở một số nƣớc trên thế giới . 36 1.5.1 Tổ chức chính quyền cơ sở ở Hàn Quốc .................................... 36 1.5.2 Chính quyền cơ sở ở Nhật Bản ................................................. 37 1.5.3 Chính quyền cơ sở ở Phần Lan ................................................. 40 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI..................................................... 42 2.1 Một số đặc điểm của Thủ đơ Hà Nội. ............................................................ 42 2.1.1 VỊ d©n c• l·nh thỉ ....................................................................... 43 2.1.2 Về tình hình kinh tế- xã hội. .......................................................... 45 2.1.3 Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 ............................................................ 48 2.1.4 Quy định pháp lý đặc thù với Thủ đơ Hà Nội ............................... 50 3
3. 2.2 Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội ............................................................................................................................. 53 2.2.1 Thực trạng về tổ chức .............................................................. 53 2.2.2 Thực trạng về hoạt động .......................................................... 60 2.2.3 Nguyên nhân của thực trạng trên .............................................. 66 Chương 3: QUAN ĐIỂM, PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI ............................................................................................. 69 3.1 Phƣơng hƣớng đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội. .............................................................................................................. 69 3.2 Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội. .............................................................................................................. 70 3.2.1 Phải nhận thức đúng đắn vị trí, vai trị của chính quyền xã trong hệ thống đơn vị hành chính nhà nước nĩi chung và trong hệ thống chính quyền của Thủ đơ Hà Nội nĩi riêng. .................................................. 70 3.2.2 Cần phân biệt sự khác nhau giữa chính quyền đơ thị và chính quyền nơng thơn. ............................................................................. 72 3.2.3 Cần phân cấp hợp lý nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền ............................................................................................. 73 3.3 Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Hà Nội.... 75 3.3.1 Giải pháp đổi mới về mặt tổ chức. ............................................ 75 3.3.2 Giải pháp đổi mới hoạt động. ................................................... 79 3.3.3 Giải pháp về tăng cường sự phối kết hợp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền xã. .......................................................... 81 KẾT LUẬN ................................................................................................. 88 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 89 4
4. DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Uỷ ban nhân dân 5
5. MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu Chính quyền địa phương gồm cĩ Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND). HĐND giữ vai trị là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. HĐND với 2 chức năng chính là: quyết định và giám sát, hai chức năng này bổ trợ cho nhau, giúp hoạt động của HĐND cĩ hiệu quả. Đảng và Nhà nước luơn đề cao vị trí, vai trị của HĐND, nhất là trong giai đoạn đổi mới, xây dựng nhà nước pháp quyền, xu thế dân chủ được phát huy. Nghị quyết Đại hội đảng lần thứ X cũng đã khẳng định “phát huy vai trị giám sát của Hội đồng nhân dân”, bên cạnh đĩ cũng đề ra định hướng “tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nơng thơn, đơ thị, hải đảo”, trong đĩ cĩ chức năng giám sát của HĐND ba cấp cũng cần được phân định cho hợp lý. Trong đổi mới, cải cách bộ máy hành chính, UBND xã cũng là cấp mà nhà nước đặt ra yêu cầu phải đổi mới. Trong đĩ mối quan hệ giữa HĐND và UBND được đặt ra như thế nào, cĩ nên giữ nguyên mơ hình hiện nay hay thực hiện dân bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã, hay cần cĩ đổi mới triệt để, chỉ cĩ một cơ quan đại diện ở xã vừa là cơ quan đại diện, vừa là cơ quan hành chính. Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khĩa XI đã ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND (năm 2003), trong đĩ, một điểm mới là cĩ riêng một chương quy định về hoạt động giám sát của HĐND. Tiếp theo đĩ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cĩ Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02 tháng 4 năm 2005 ban hành Quy chế hoạt động của HĐND với nhiều quy định hướng dẫn về hoạt động giám sát của HĐND. Hiện nay, nước ta đang tiến hành cải cách bộ máy Nhà nước theo định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, tăng cường hiệu quả 6
6. quản lý đất nước bằng pháp luật. Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 01/8/2007 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương (khĩa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra phương hướng thực hiện thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phường; qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để cĩ chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp. Tại kỳ họp thứ 4 QH khĩa XII đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phường; Nghị quyết số 25/2008/QH12 về việc kéo dài nhiệm kỳ hoạt động 2004-2009 của HĐND và UBND các cấp. Trên cơ sở đĩ, UBTVQH ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phường; Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường nơi khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Vị trí và vai trị của chính quyền xã càng trở nên quan trọng khi chúng ta xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân, do dân và vì dân. Hoạt động của HĐND và UBND xã trong thời gian qua tuy đã cĩ đổi mới, được coi trọng hơn, tồn diện hơn và cĩ tiến bộ, song chưa đáp ứng được yêu cầu và mong đợi của người dân. Mặc dù Luật tổ chức HĐND và UBND đã quy định tương đối cụ thể chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã nhưng thực tiễn hơn 5 năm hoạt động cho thấy, nhiều địa phương cịn vướng mắc trong quá trình thực thi vì nhiều lý do. Những lý do này xuất phát từ sự chưa hồn thiện của quy định pháp luật cũng như từ thực tiễn hoạt động, tổ chức bộ máy nhà nước... Hiện nay, đối với Thủ đơ, là địa phương cĩ dân cư đơng, địa bàn lớn, do sáp nhập tỉnh Hà Tây và Thành phố Hà Nội, với mục đích xây dựng Thủ đơ là 7
7. trung tâm chính trị- hành chính quốc gia, trung tâm lớn về văn hố, khoa học, giáo dục, kinh tế và giao dịch quốc tế của cả nước. Vì vậy, việc xây dựng chính quyền các cấp càng cần phải được đặt ra, để đảm bảo quản lý nhà nước theo mơ hình đơ thị với tính đặc thù kết hợp với quản lý nhà nước ở khu vực nơng thơn hiện chiếm 84,9% diện tích tự nhiên (2.841,8km2/3.348,5km2), dân số chiếm 63,1% (4,07 triệu người/6,45 triệu người) với 408 xã phân bổ tại 19 huyện, thị. Với đặc thù riêng của mơ hình chính quyền xã, đặt nặng yếu tố tự quản, chính quyền xã ở thành phố Hà Nội khơng chỉ mang tính chất đơn thuần là chính quyền nơng thơn mà phải gắn với chính quyền đơ thị một cách mật thiết, phục vụ cho sự phát triển chung của cả Thủ đơ, vì mục tiêu chung, chính quyền xã phải cĩ sự gắn bĩ mật thiết, hữu cơ với chính quyền đơ thị, bên cạnh đĩ đảm bảo sự chỉ đạo thơng suốt từ thành phố xuống đến cấp cơ sở. Nhất là khi việc thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phường đang được triển khai. Xuất phát từ các lý do trên, tác giả chọn đề tài "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện nay" làm Luận văn Thạc sỹ luật học, chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. Đây là đề tài cấp bách, cĩ ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn, gĩp phần trực tiếp vào việc đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước ở thành phố Hà Nội nĩi chung và hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền các xã ở thành phố nĩi riêng trong điều kiện đổi mới hiện nay ở nước ta, đĩn đầu cho việc sửa đổi Luật chính quyền địa phương trong thời gian tới. 2. Tình hình nghiên cứu Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là một đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà luật học, bởi chính quyền cấp xã là chính quyền cơ sở, gần dân nhất, chuyển tải mọi chủ trương, chính sách đến người dân. Đã cĩ đề tài tiến sĩ nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của 8
8. chính quyền cấp xã nĩi chung, bao gồm cả HĐND và UBND nhưng đề tài này đã lâu (từ năm 2005) khi Luật tổ chức HĐND và UBND vừa mới được ban hành, đề tài lại cĩ phạm vi nghiên cứu rộng trên phạm vi cả nước và khơng chỉ ở xã mà cả phường, thị trấn. Một số sách, tạp chí, đề tài nghiên cứu đề cập đến tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là: - Tình hình các tổ chức chính trị ở nơng thơn nước ta của giáo sư Hồ Văn Thơng được in trong cuốn sách "Kinh tế xã hội nơng thơn Việt Nam ngày nay", tập II, NXB Tư tưởng Văn hố, Hà Nội, 1991. - Lê Đình Chếch, Về Nhà nước xã hội chủ nghĩa và cơng tác cán bộ chính quyền cấp xã ở Hải Hưng, Luận văn thạc sĩ triết học, Hà Nội, 1994. Đặc biệt trong những năm gần đây, cải cách hành chính nhà nước là một nội dung rất quan trọng của sự nghiệp đổi mới tồn diện đất nước, một số đề tài khoa học, sách báo đề cập đến vấn đề này mang tính trực tiếp và hồn chỉnh hơn. Tiêu biểu là các cuốn sách: - "Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay" của Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh do tiến sĩ Nguyễn Văn Sáu và giáo sư Hồ Thơng chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. - "Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam" của Học viện Hành chính Quốc gia do tiến sĩ Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. - "Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã" của Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước do tiến sĩ Chu Văn Thành chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000. - Một số vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay do phĩ giáo sư, tiến sĩ Bùi Tiến Quý chủ biên. - 55 năm xây dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. 9
9. Bên cạnh đĩ cũng cĩ một số đề tài thạc sĩ nghiên cứu riêng biệt về tổ chức và hoạt động của HĐND hay UBND xã, phường hoặc nghiên cứu cả về HĐND và UBND cấp xã nhưng ở các địa phương cụ thể như Ninh Bình, Thanh Hĩa ... trong giai đoạn gần đây, chưa cĩ đề tài nào đi sâu nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở địa bàn Hà Nội. Ngồi ra, sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 ra đời với nhiều quy định mới về hoạt động giám sát thì hầu như chưa cĩ nghiên cứu chuyên sâu nào về đề tài này. 3. Phạm vi nghiên cứu Luận văn khơng đi sâu nghiên cứu các chế định cụ thể liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước mà Luận văn đề cập tới những vấn đề thơng qua việc phân tích, tổng hợp những nội dung liên quan trong các bản Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND cũng như Quy chế hoạt động của HĐND, để từ đĩ, đưa ra những kiến giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã. Luận văn cũng dùng quy định pháp luật để soi rọi hoạt động thực tiễn về hoạt động của HĐND và UBND xã ở thành phố Hà Nội trước đây và sau khi sáp nhập tỉnh Hà Tây, từ đĩ đánh giá tính hợp lý, khả thi của hệ thống pháp luật, những vấn đề cịn tồn tại, những quy định chưa phù hợp hay những nội dung cần bổ sung trong văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND để từ đĩ đề ra các giải pháp hồn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động chính quyền xã ở thành phố Hà Nội. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trong điều kiện hiện nay cĩ nội dung rất rộng. Vì vậy, Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn để từ đĩ đề xuất, kiến nghị hồn thiện pháp luật, hồn thiện bộ máy và phương thức hoạt động của chính quyền xã. 4. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn. 4.1 Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của Luận văn là xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để đề ra phương hướng và giải pháp hồn thiện pháp luật về tổ chức và 10
10. hoạt động của chính quyền cơ sở. Từ đĩ, gĩp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở ở thành phố Hà Nội hiện nay. 4.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn Với mục tiêu nghiên cứu nĩi trên, Luận văn cĩ những nhiệm vụ chủ yếu sau đây: - Nghiên cứu về mặt lý luận nhiệm vụ của chính quyền xã, mối quan hệ giữa HĐND và UBND xã. - Xem xét tính đặc thù của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội, xét trong điều kiện của Thủ đơ, nhiệm vụ của Thủ đơ, chính quyền Thủ đơ nĩi chung. - Tổng kết thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã, đánh giá những hạn chế và thành quả đạt được, từ đĩ làm rõ những nguyên nhân ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động của HĐND, UBND. - Trên cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã trên địa bàn Hà Nội, Luận văn đề xuất phương hướng và giải pháp cĩ tính khả thi, gĩp phần hồn thiện hệ thống pháp luật, cách thức tổ chức chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội hiện nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu của Luận văn. Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: - Tổng hợp, phân tích các thơng tin, số liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu. - So sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật qua các thời kỳ, từ đĩ soi rọi vào thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã trên địa bàn Hà Nội. 11