Luận văn Đánh giá chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng: Trường hợp tỉnh Lào Cai

Nội dung tài liệu: Luận văn Đánh giá chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng: Trường hợp tỉnh Lào Cai

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT --------------------------- TRẦN THỊ THÚY ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG: TRƯỜNG HỢP TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. HỒ CHÍNH MINH – NĂM 2017
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT -------------------------- TRẦN THỊ THÚY ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG: TRƯỜNG HỢP TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. MALCOLM MCPHERSON Ths. LÊ THỊ QUỲNH TRÂM TP. HỒ CHÍNH MINH – NĂM 2017
3. -i- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan, luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các trích dẫn và nguồn số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong khả năng hiểu biết của tôi. Đây là bài nghiên cứu chính sách của cá nhân tôi, do đó không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy Kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2017 Tác giả Trần Thị Thúy
4. -ii- LỜI CẢM ƠN Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn Cô Lê Thị Quỳnh Trâm đã cố vấn, đồng hành với tôi trong suốt quá trình học tập tại mái nhà FETP này. Đặc biệt, Cô Quỳnh Trâm đã cùng với Thầy Malcolm Mcpherson tận tình, một cách nhẫn nại hướng dẫn tôi, đưa ra những ý kiến quý báu trong quá trình hoàn thiện bản luận văn này. Xin cảm ơn những người vừa dẫn đường vừa kể chuyện - đã chở tôi trèo đèo, lội suối, lên rừng, phiên dịch để gặp những người gác rừng, làm về rừng, về du lịch, về nuôi cá nước lạnh, về thủy điện, những người xây dựng và áp dụng chính sách tại địa phương Những thông tin (cả chia sẻ và không chia sẻ) về quan điểm, đánh giá, góc nhìn của mình đã giúp tôi củng cố hiểu biết, chặt chẽ thêm những lập luận, hoàn thành luận văn này. Tôi biết ơn các lãnh đạo và đồng nghiệp ở Sở Nông nghiệp và PTNT Lào Cai, Chi cục Thủy lợi Lào Cai đã tạo điều kiện cho tôi được đi học, chia sẻ công việc trong suốt thời gian qua. Xin chân thành cảm ơn Quý Thầy, Cô, các Trợ giảng của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã giảng dạy, định hướng, tạo điều kiện tiếp cận các nguồn lực, giúp đỡ tôi về mặt tinh thần, học thuật. Đặc biệt cảm ơn những người phụng sự như em Hòa, Thầy Phong, Thầy Thái, Cô Ngọc, Chị Triều, Anh Bình, Em An, Chị Danh, Chị Luyến, Chú Tuấn, Chú Cao, Anh Phương Tất cả mọi người đã để tôi được học tập, được sống trong môi trường hết sức lý tưởng và thân thương này. Cảm ơn các anh, chị, em trong lớp MPP8 – những người đã cùng tôi đi hết chặng đường dài ở đây. Cảm ơn Cún – con zai lớn của chị và đứa em lầy lội tín tín, bộ ba bất khả thi, cả một vườn bách thú từ thỏ, chuột, tí nị, mèo, voi, chu, ngan, nhím, kiki, hip, tin, bín, đị đị, thạch, muội, má, siu, hẩu, híu, bon, heo, tiêu, dê, giun, cáo, gà, đại bàng và quỷ sứ (m7) Kể cả lúc ốm đau, khởi đầu vất vả, học hành gian nan, vượt qua những vui buồn, cùng tôi tận hưởng từng chút, từng chút những trải nghiệm tuyệt vời ở nơi đây. Cuối cùng, lời cảm ơn từ tận đáy lòng mình xin dành cho gia đình thương yêu của tôi, đã chấp nhận sự đánh đổi, ủng hộ lựa chọn này, luôn dõi theo, hỗ trợ và nâng bước cho tôi. Xin mọi người hãy nhận lấy! Tác giả Trần Thị Thúy
5. -iii- TÓM TẮT Từ năm 2010, Việt Nam đã trở thành quốc gia đầu tiên tại Châu Á triển khai chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) ở cấp quốc gia. Song qua quá trình áp dụng trong thực tế, chính sách nảy sinh nhiều vướng mắc và bất cập làm hạn chế tính hiệu quả. Bằng phương pháp phân tích định tính kết hợp với phỏng vấn sâu 46 đại diện các đối tượng trực tiếp thực hiện chính sách ở địa phương. Nghiên cứu đã thực hiện đánh giá chính sách trên ba khía cạnh của một hệ thống phí bền vững: tính hiệu quả, công bằng và khả thi. Kết quả phân tích đã phát hiện ra những trục trặc cơ bản sau: Thứ nhất, chính sách thu phí DVMTR từ thủy điện và nước sạch đảm bảo hiệu quả thu bền vững do mức phí thấp và cơ sở thu rộng. Song việc thu phí từ du lịch lại không khả thi do mức phí cao, cơ sở thu phí hẹp, nguồn thu không đáng kể. Nguồn thu mở rộng từ việc thí điểm thu từ các cơ sở sản xuất công nghiệp, cá nước lạnh và du lịch tỉnh Lào Cai không bền vững do mức phí cao và cơ sở đối tượng thu hẹp. Quá trình thu gặp nhiều khó khăn do làm tăng thêm gánh nặng chi phí, giảm lợi thế cạnh tranh của doanh nghiệp ở địa phương. Xét tính công bằng, quy định thu phí DVMTR theo mức cố định trên 1kWh điện hay 1m3 nước và phí DVMTR không có tính lũy tiến là không công bằng đối với những công ty thủy điện sử dụng công nghệ sản xuất khác nhau và người sử dụng nước sạch trên cả nước, giữa đối tượng thực hiện tốt và đối tượng không nộp phí. Xét tính khả thi hành chính, chính sách chi trả DVMTR chưa đảm bảo do (i) cơ sở pháp lý của các khoản thu phí DVMTR chưa chặt chẽ; (ii) chưa chỉ rõ đối tượng thu từ du lịch (iii) trình tự, thủ tục thu nộp phí DVMTR còn thủ công, rườm rà, chưa khoa học; (iv) hợp đồng ủy thác giữa Quỹ BVPTR và bên chi trả DVMTR không hợp lý; (v) cấu trúc, hoạt động của cơ quan quản lý còn chưa phù hợp. Thứ hai, về chi trả tiền DVMTR, mức chi cho 1ha rừng còn thấp, khiến cho thu nhập của các hộ gia đình, cộng đồng từ quản lý bảo vệ rừng thấp. Quá trình chi trả chưa khoa học, cách thức chi trả tiền thủ công, tiềm ẩn nhiều rủi ro, trình tự phê duyệt quyết toán kinh phí chưa hợp lý. Từ các kết quả phân tích, nghiên cứu đã đề xuất các nhóm giải pháp khắc phục những bất cập hiện nay trong thực hiện chính sách chi trả DVMTR bao gồm: (i) cải thiện tính hiệu quả từ việc thu phí DVMTR nên có tính lũy tiến và với nước sạch thu theo tỉ lệ giá nước; (ii) cải thiện tính công bằng với thu phí từ thủy điện theo mức độ tiêu thụ nước để sản xuất.
6. -iv- Cần có những nghiên cứu chuyên sâu để xác định mức phí phù hợp phản ánh được giá trị DVMTR mang lại; (iii) cải thiện tính khả thi, phí DVMTR phải được quy định trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng. Sửa đổi mẫu hợp đồng ủy thác chi trả, quy định phân cấp cho UBND cấp huyện phê duyệt quyết toán kinh phí. Đối với việc chi tiền DVMTR cần quy định mức cho từng nội dung chi với ràng buộc cải thiện chất lượng rừng trong nghiệm thu, gắn với mô hình sinh kế cho người dân và cộng đồng. Cuối cùng là cải thiện hiệu quả, phong cách làm việc của Quỹ Bảo vệ phát triển rừng địa phương.
7. -v- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ ii TÓM TẮT ............................................................................................................................. iii MỤC LỤC ............................................................................................................................. v DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT ................................................................ vii DANH MỤC CÁC BẢNG, HỘP, HÌNH ............................................................................. ix CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU .................................................................................................... 1 1.1 Bối cảnh chính sách ..................................................................................................... 1 1.2 Mục tiêu nghiên cứu ..................................................................................................... 2 1.3 Câu hỏi nghiên cứu ...................................................................................................... 3 1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................................ 3 1.5 Phương pháp nghiên cứu .............................................................................................. 3 1.6 Cấu trúc của luận văn ................................................................................................... 4 CHƯƠNG 2. TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT ............................................................. 5 2.1 Chi trả DVMTR ........................................................................................................... 5 2.2 Khung phân tích ........................................................................................................... 5 2.2.1 Tính hiệu quả ................................................................................................... 6 2.2.2 Tính công bằng ................................................................................................ 7 2.2.3 Tính khả thi hành chính ................................................................................... 7 2.3 Kinh nghiệm áp dụng Chi trả DVMTR ở các nước ..................................................... 8 2.4 Phương pháp luận ......................................................................................................... 8 2.4.1 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu ................................................................ 8 2.4.2 Phương pháp thu thập thông tin ....................................................................... 9 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG VÀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG ....................................................................................................... 11
8. -vi- 3.1 Thực trạng Chính sách ............................................................................................... 11 3.1.1 Thực trạng Chính sách Chi trả DVMTR ở Việt Nam .................................... 11 3.1.2 Thực trạng Chính sách Chi trả DVMTR ở tỉnh Lào Cai ............................... 15 3.2 Phân tích chính sách chi trả DVMTR ........................................................................ 16 3.2.1 Đối với chính sách thu phí DVMTR .............................................................. 16 3.2.2 Đối với chính sách chi trả tiền DVMTR ........................................................ 31 CHƯƠNG 4. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ...................................... 35 4.1 Kết luận ...................................................................................................................... 35 4.1.1 Đối với chính sách thu phí DVMTR .............................................................. 35 4.1.2 Đối với chính sách chi tiền DVMTR ............................................................. 36 4.2 Khuyến nghị ............................................................................................................... 37 4.3 Hạn chế của nghiên cứu ............................................................................................. 39 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................... 41 Phụ lục 1 Khuôn khổ pháp lý liên quan đến quản lý tài nguyên rừng và chi trả cho các sáng kiến về DVMTR .................................................................................................................. 46 Phụ lục 2 Phí sử dụng .......................................................................................................... 48 Phụ lục 3 Các khái niệm liên quan đến chi trả DVMTR ..................................................... 50 Phụ lục 4. Năm đặc điểm đáng mong đợi của hệ thống thuế tốt/bền vững ......................... 51 Phụ lục 5. Mục đích ban hành chính sách Chi trả DVMTR ................................................ 52 Phụ lục 6. Danh mục các văn bản của tỉnh Lào Cai về chi trả DVMTR ............................. 53 Phụ lục 7. Mẫu số 1c – Hợp đồng ủy thác chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng áp dụng đối với dịch vụ du lịch ............................................................................................................... 55 Phụ lục 8. Tóm tắt đề cương phỏng vấn các bên lên quan đến quá trình thực hiện chính sách ...................................................................................................................................... 59 Phụ lục 9. Nhật ký thực địa .................................................................................................. 62
9. -vii- DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên tiếng Việt Tên tiếng Anh BVPTR Bảo vệ và phát triển rừng Bộ NNPTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn DVMTR Dịch vụ môi trường rừng ENV Tập đoàn điện lực Việt Nam HĐND Hội đồng nhân dân Nghị định 99/2010/NĐ-CP ngày 24/09/2010 Nghị định 99 của Chính phủ ban hành chính sách chi trả DVMTR nhân rộng thực hiện trên phạm vi cả nước. Nghị định 147 /2016/NĐ-CP ngày 02 tháng 11 năm 2016 sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định 147 của Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24 tháng 9 năm 2010 của Chính phủ về chính sách chi trả DVMTR có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2017 Payments Environmental PES Chi trả dịch vụ môi trường Services Payments Forest PFES Chi trả dịch vụ môi trường rừng Environmental Services QĐ Quyết định Quyết định số 15/2014/QĐ-UBND ngày 22/5/2014 của UBND tỉnh Lào Cai ban hành quy định về mức thu, quản lý và sử dụng Quyết định 15 tiền dịch vụ môi trường rừng đối với các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch có hưởng lợi từ DVMTR trên địa bàn tỉnh Lào Cai. Quyết định số 11/2015/QĐ-UBND ngày Quyết định 11 30/3/2015 của UBND tỉnh Lào Cai sửa đổi, bổ sung một số nội dung của quyết định số 15. TNHH MTV Trách nhiệm hữu hạn một thành viên Thông tư 62 Thông tư 62/2012/TTLT-BNNPTNT-BTC ngày 16/11/2012 Thông tư liên tịch của Bộ NNPTNT - Bộ Tài chính hướng dẫn cơ chế
10. -viii- Từ viết tắt Tên tiếng Việt Tên tiếng Anh quản lý sử dụng tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng Thông tư 20/2012/TT-BNNPTNT ngày Thông tư 20 07/5/2012 hướng dẫn trình tự thủ tục nghiệm thu thanh toán tiền chi trả DVMTR UBND Ủy ban nhân dân United States Agency for USAID Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ International Development VN Việt Nam VQG Vườn Quốc gia