Luận án Thực hiện pháp luật về quản lý công chức thuộc bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam hiện nay

Nội dung tài liệu: Luận án Thực hiện pháp luật về quản lý công chức thuộc bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam hiện nay

1. HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH ĐẶNG THỊ MAI HƯƠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ CÔNG CHỨC THUỘC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT HÀ NỘI - 2019
2. HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH ĐẶNG THỊ MAI HƯƠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ CÔNG CHỨC THUỘC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Mã số: 62 38 01 01 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS,TS Lương Thanh Cường HÀ NỘI - 2019
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Tác giả Đặng Thị Mai Hương
4. MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 9 1.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án 9 1.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu, giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu 28 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÔNG CHỨC THUỘC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ 36 2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò thực hiện pháp luật quản lý công chức thuộc bộ, cơ quan ngang bộ 36 2.2. Nội dung, hình thức thực hiện pháp luật quản lý công chức thuộc bộ, cơ quan ngang bộ 55 2.3. Các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật về quản lý công chức thuộc bộ, cơ quan ngang bộ 61 2.4. Thực hiện pháp luật quản lý công chức chính phủ của một số quốc gia trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam 67 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC VÀ THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÔNG CHỨC THUỘC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ 77 3.1. Thực trạng đội ngũ công chức và hệ thống pháp luật về quản lý công chức 77 3.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về quản lý công chức thuộc bộ, cơ quan ngang bộ 100 3.3. Nguyên nhân của những ưu điểm và hạn chế về thực trạng thực hiện pháp luật quản lý công chức 112 CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ CÔNG CHỨC THUỘC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 116 4.1. Quan điểm thực hiện pháp luật về quản lý công chức 116 4.2. Giải pháp đảm bảo thực hiện pháp luật về quản lý công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam hiện nay 124 KẾT LUẬN 148 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 150 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 151 PHỤ LỤC 163
5. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT THPL : Thực hiện pháp luật VTVL : Vị trí việc làm XHCN : Xã hội chủ nghĩa
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng Chính phủ liêm chính, kiến tạo và phát triển nhằm phục vụ nhân dân, yêu cầu đặt ra cần phải quan tâm đến chất lượng đội ngũ vận hành bộ máy hành chính nhà nước. Sinh thời, suốt quá trình lãnh đạo Đảng và Nhà nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn chú trọng, quan tâm đến công tác cán bộ; người coi cán bộ là "Những người đem chính sách của Đảng, của Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành... Vì vậy, cán bộ là cái gốc của mọi công việc" [70, tr.269] và "Muôn việc thành công hoặc thất bại đều do cán bộ tốt hoặc kém" [69, tr.240]. Thực tiễn chất lượng đội ngũ công chức hiện nay chưa đảm bảo yêu cầu quản lý, dẫn đến chất lượng thực thi công vụ kém hiệu quả, tinh thần thái độ trong chấp hành và điều hành còn nhiều hạn chế. Hệ thống pháp luật về cán bộ, công chức nói chung, văn bản quy phạm pháp luật về quản lý công chức nói riêng còn nhiều bất cập, thiếu tính đồng bộ, chưa hoàn thiện đặc biệt là các quy định về chế tài xử lý vi phạm dẫn đến khó thực hiện cho các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về quản lý công chức; hệ quả là thực tiễn thực hiện pháp luật về quản lý công chức của nước ta vẫn còn tồn tại một số bất cập: Ví dụ quản lý nhà nước ở Bộ Giáo dục và Đào tạo chưa hiệu quả nên để xảy ra tiêu cực trong thi cử như ở Hà Giang, Hòa Bình . hay việc thi tuyển công chức ở Bộ Công thương; vụ việc bổ nhiệm Trịnh Xuân Thanh,... Trên các phương tiện thông tin đại chúng đã phản ánh các hiện tượng về "chạy chức", "chạy quyền", "chạy quy hoạch", "chạy khen thưởng, kỷ luật", "chạy luân chuyển", diễn ra ở nhiều cấp, nhiều bộ ngành là do có nhiều sai sót, bất cập trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý công chức như tuyển dụng, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật, giải quyết chế độ, chính sách. Tình trạng "Không ít cán bộ, công chức vừa kém về đạo đức, phẩm chất, vừa yếu về năng lực, trình độ chuyên môn và kỹ năng nghiệp vụ" [36, tr.78], rơi vào căn bệnh mà Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ ra là "tự tư tự lợi" đã làm giảm 1
7. niềm tin của nhân dân, ảnh hưởng tới uy tín của Đảng, Nhà nước. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã xác định rõ: "Thực hiện nghiêm Luật Cán bộ, công chức; Luật Viên chức và các văn bản pháp luật có liên quan đến công tác cán bộ" [38, tr.54-55] nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ công chức. Xuyên suốt đến Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII (báo cáo chính trị) đã chỉ ra những nhiệm vụ trọng tâm của nhiệm kỳ Đại hội, trong đó nhấn mạnh: "Tăng cường xây dựng, chỉnh đốn Đảng; ngăn chặn, đẩy lùi sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, biểu hiện "tự diễn biến", "tự chuyển hóa" trong nội bộ. " vì vậy, nhiệm vụ đặt ra là phải xây dựng đội ngũ cán bộ cấp chiến lược, đủ năng lực, phẩm chất và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ. Bộ, cơ quan ngang bộ có nhiệm vụ hoạch định chính sách chung về đối nội, đối ngoại quốc gia; bảo đảm điều phối lợi ích quốc gia, lợi ích chung các địa phương và kiểm soát mọi quá trình quản lý xã hội. Đội ngũ công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ có vai trò vô cùng quan trọng trong tham mưu, hoạch định chính sách, trong đảm bảo hiệu quả hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ. Hoạt động của họ ảnh hưởng đến công tác quản lý công chức hành chính nói chung (Bộ Tư pháp thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, Bội Nội vụ giúp Chính phủ quản lý cán bộ, công chức, viên chức ), cũng như công tác quản lý công chức thuộc bộ, cơ quan ngang bộ nói riêng. Một số Quốc gia như Hoa Kỳ, Anh, Canađa, Singapor đã triển khai thực hiện pháp luật nói chung, pháp luật quản lý công chức hiệu quả. Xu thế chuyển đổi từ nền hành chính truyền thống sang phục vụ, kiến tạo, đề cao tính minh bạch, năng động đã và đang diễn ra hầu hết các quốc gia trên thế giới. Vì vậy, đòi hỏi Việt Nam phải nghiên cứu nghiêm túc về thành tựu của các quốc gia phát triển trên thế giới, để ứng dụng những thành tựu, ưu điểm đó vào thực tiễn Việt Nam. Với những lý do vừa mang tính thời sự, cấp bách, vừa mang tính chiến lược, lâu dài nêu trên, nghiên cứu sinh đã lựa chọn đề tài: "Thực hiện pháp luật về quản lý công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam hiện 2
8. nay" để nghiên cứu và làm luận án tiến sĩ Luật học. Trên cơ sở lựa chọn đề tài Luận án, nghiên cứu sinh tập trung nghiên cứu, tìm hiểu các nguồn tài liệu, các công trình nghiên cứu khoa học đã công bố để xác định các vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở phân tích làm rõ một số vấn đề về lý luận và thực tiễn thực hiện pháp luật quản lý công chức, mục đích của luận án là đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật quản lý công chức các bộ, cơ quan ngang bộ để đề xuất những quan điểm cơ bản, phương hướng và hệ thống giải pháp nhằm bảo đảm thực hiện pháp luật về quản lý công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam hiện nay hiệu quả, chất lượng. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích trên luận án có những nhiệm vụ sau đây: - Tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài luận án, đánh giá chung những vấn đề đã được nghiên cứu và mức độ nghiên cứu của các công trình, qua đó xác định rõ những vấn đề có thể kế thừa, những vấn đề cần tiếp tục được nghiên cứu của luận án; đặt ra câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu. - Làm sáng tỏ cơ sở lý luận thực hiện pháp luật về quản lý công chức, trong đó phân tích các khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung, hình thức, và các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật về quản lý công chức; đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện pháp luật quản lý công chức của một số Quốc gia trên thế giới để rút ra bài học cho Việt Nam. - Phân tích các yếu tố tác động đến thực hiện pháp luật quản lý công chức; đồng thời khảo sát đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật quản lý công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam hiện nay; rút ra nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế và bài học kinh nghiệm trong thực hiện pháp luật về quản lý công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ. 3
9. - Phân tích, luận chứng các quan điểm, phương hướng và đề xuất hệ thống các giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật quản lý công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam hiện nay. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án: Những vấn đề lý luận và thực tiễn thực hiện pháp luật về quản lý công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam dưới góc độ của chuyên ngành Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung nghiên cứu: Với mục đích nghiên cứu chuyên sâu về một vấn đề, luận án tập trung nghiên cứu về lý luận và thực tiễn thực hiện pháp luật quản lý công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam hiện nay. Trong quá trình nghiên cứu, luận án tập trung làm rõ nội dung cơ bản thực hiện các quy định pháp luật về quản lý công chức: Từ tuyển dụng, sử dụng, qui hoạch, bổ nhiệm, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật; giải quyết chế độ, chính sách đến kiểm tra giám sát, xử lý vi phạm. - Phạm vi về không gian nghiên cứu: Trọng tâm tập trung của luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu là các bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam. Tuy nhiên để có số liệu chuyên sâu, luận án dự kiến tập trung nghiên cứu, lấy số liệu khảo sát và thực hiện phỏng vấn chuyên sâu hoạt động thực hiện pháp luật về quản lý công chức tại 2 bộ gồm: Bộ Nội vụ và Bộ Tư pháp. - Phạm vi về thời gian: Luận án dự kiến nghiên cứu số liệu tính thời gian trong vòng 03 năm gần đây (2015-2018) nhằm đảm bảo tính thời sự của số liệu khảo sát, của vấn đề nghiên cứu. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở lý luận Luận án được nghiên cứu dựa trên quan điểm lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, bám sát đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về thực hiện pháp luật 4
10. quản lý công chức, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa (XHCN) gắn với việc quản lý xã hội bằng pháp luật nhằm xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam; đồng thời luận án tham khảo các công trình có liên quan đến đề tài được công bố. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, luận án sử dụng các phương pháp cụ thể như phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, hệ thống, khảo sát, điều tra xã hội học. - Luận án sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, hệ thống, so sánh để nghiên cứu, triển khai thực hiện chương tổng quan và chương cơ sở lý luận thực hiện pháp luật quản lý công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ. Trong đó giải quyết tại chương 1, chương tổng quan, luận án sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, hệ thống nhằm triển khai cụ thể các nhiệm vụ sau: Trên cơ sở sử dụng phương pháp thống kê và tổng hợp, Nghiên cứu sinh có thể hệ thống các vấn đề đã, đang được nghiên cứu trong nước cũng như ở ngoài nước liên quan đến đề tài luận án của các nhà khoa học trước đó, cùng với phương pháp hệ thống, so sánh, phân tích nghiên cứu sinh xác định được tổng quan vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu của luận án. Chương 2, chương cơ sở lý luận thực hiện pháp luật quản lý công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ, luận án sử dụng các phương pháp hệ thống, tổng hợp để kế thừa các lý luận cơ bản về thực hiện pháp luật quản lý công chức; đồng thời luận án cũng sử dụng các phương pháp phân tích, thống kê để đưa ra các vấn đề lý luận mới làm cơ sở nghiên cứu, giải quyết các vấn đề ở chương 3 và chương 4. Trên cơ sở đó làm rõ được cơ sở lý luận thực hiện pháp luật quản lý công chức. - Các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, hệ thống, khảo sát, điều tra xã hội học được sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ tại chương 3, chương thực trạng thực hiện pháp luật quản lý công chức thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam. Để triển khai thực hiện giải quyết các vấn 5